（水利部发展研究中心，100038，北京）

水资源税改革是一项重要制度创新
——析《水资源税改革试点暂行办法》

王冠军，戴向前，王志强

（水利部发展研究中心，100038，北京）

水资源税；改革；制度创新

财政部、国家税务总局、水利部联合印发《水资源税改革试点暂行办法》（财税〔2016〕55号，下称《办法》），明确从2016年7月1日起在河北省实施水资源税改革试点，具体实施办法由河北省人民政府制定。水资源税改革是落实党中央、国务院决策部署，促进水资源节约保护和合理利用的重要举措，是加强水资源管理的重要制度创新。深刻领会改革精神，深入研究重大问题，积极推进试点工作，必将有利于我国节水型社会建设。

一、水资源税改革是国家资源税改革的重要组成

党的十八大以来，党中央、国务院全面部署推进资源税改革，水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，因此作为资源税改革的一项重要任务。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求“加快资源税改革”“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。2014年水资源税费改革列为落实中央关于保障水安全重要部署的任务之一。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加快资源税改革”。2015年《水污染防治行动计划》要求加快推进资源税税费改革工作。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求“加快资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间”。同年，财政部、国家税务总局、水利部组织开展水资源税费改革方案研究，成果纳入资源税改革方案一并实施。

2016年5月9日，财政部和国家税务总局联合印发《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号，以下简称《通知》），要求逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。同日印发《办法》，明确在河北省开展水资源税改革试点。

二、借力税收的强制性有利于更好落实水资源有偿使用制度

水资源费征收三十多年来得到社会各界的广泛认同和支持。国务院2006年出台了《取水许可和水资源费征收管理条例》，有关部门制定了《水资源费征收使用管理办法》《关于水资源费征收有关问题的通知》等规范性文件，全国31个省（自治区、直辖市）出台了水资源费征收管理办法，水资源费征收机制不断完善，征收规模不断扩大，截至2014年年征收规模达到164亿元。但是应清醒地看到水资源有偿使用制度还存在的一些问题：征收范围覆盖不全，征收标准偏低，征收率、用水计量率不高，促进水资源合理开发利用、节约保护的经济杠杆作用有待进一步发挥。

本次河北水资源税改革试点，通过“改名变姓”，在多年水资源费征收管理实践基础上，开征水资源税，由省政府细化分类征收范围或提出征收标准建议，由税务机关征缴水资源税，仍由水行政主管部门承担取用水管理基础工作。通过借力税收的强制性和部门协作合力，将更好地推动水资源有偿使用制度完善和落实，进一步体现国有资源有偿使用，促进水资源可持续利用。

三、《办法》适用于河北，着眼于为全国提供试点经验

从资源税改革趋势看，水资源税改革将在河北试点基础上全面推行。2016年财政部、国家税务总局联合印发的《通知》强调：鉴于取用水资源涉及面广、情况复杂，为确保改革平稳有序实施，先在河北省开展水资源税试点；在总结试点经验基础上，财政部、国家税务总局将选择其他地区逐步扩大试点范围，条件成熟后在全国推开。

《办法》第二条虽然明确规定本办法适用于河北省，但并不是为河北省“量身定制”的，而是适用于全国的普遍性规定。关于征收对象，《办法》明确规定为地表水和地下水，其中地表水包括雪山融水等水资源，主要针对西藏、新疆、青海、云南等高海拔地区。关于农业用水开征水资源税，《办法》规定超过规定限额的农业生产取用水，从低制定税额标准。目前全国有 10个省（自治区、直辖市）出台了农业用水限额标准，而河北省尚未出台限额标准。关于分配体制，《通知》明确水资源税仍按水资源费中央与地方1∶9的分成比例不变；河北省在缴纳南水北调工程基金期间，水资源税收入全部留给河北。这一规定适用于南水北调工程受水区及其他省区。《办法》其他规定同样适用于全国。

四、授权地方探索，着力破解水资源税改革中的难题

《办法》对水资源税改革相关问题作了原则规定，其中涉及的人员安置、地方水资源节约保护经费、征收机关、征收标准等难题，授权地方探索、积累经验。

一是人员安置问题。目前全国形成了比较稳定的水资源费征管队伍，大约6万人，其中河北省近5 000人。水资源税改革后，可能会出现原有征管机构压缩编制、部分人员下岗分流等问题。《办法》要求：对原有水资源费征管人员，由地方政府统筹做好安排。在试点过程中，要密切跟踪人员安置情况以及对基层水资源管理带来的影响，研究水资源管理机构编制问题，确保基层水资源管理工作和相关人员待遇不受影响。

二是地方水资源节约保护经费保障问题。长期以来，水资源费是地方开展水资源节约、保护和管理的主要经费渠道。水行政主管部门担负着实行最严格水资源管理制度的各项工作，涉及取水许可、水资源论证、节约用水、水资源保护等各个方面。推进水资源税改革，如果相关投入政策不能及时调整到位，可能对水资源管理工作带来严重影响。《办法》要求：水资源税改革试点期间，水行政主管部门相关经费支出由同级财政预算统筹安排和保障。在试点过程中，受地方财力等限制，可能出现低水平的保障等问题。建议在具体实施办法中明确按需安排相关经费，原则上不得低于现有保障水平，并保持合理的增幅。

三是税务征收机关与水行政主管部门衔接问题。当前，我国水资源费征管主要是按照取水许可审批权限，由地方水行政主管部门收取。《办法》明确河北省区域内取用水的水资源税由取水审批部门所在地的地方税务机关征收，流域管理机构审批取用水的水资源税由取水口所在地的地方税务机关征收，基本保持了权限层级的一致性。但地方税务机关、地方水行政主管部门、流域管理机构在信息交流、审核纳税人相关申报材料等方面仍需密切协作配合。在试点过程中，可能出现取水许可审批、监管以及水资源税征收机关的有效配合与衔接问题，要密切跟踪实施情况，适时研究建立协作征税机制等问题。

四是征收标准问题。《办法》明确了取用水分类体系、水资源税最低征收标准、从低与从高征收标准、免征范围，具体取用水分类及适用税额标准由河北省人民政府提出细化建议。在试点过程中要及时评估政策实施效果，总结经验，特别要关注水资源税的征收对于地下水压采的作用等。

五、积极开展水资源税改革相关重大问题研究和探索

水资源税改革是一项系统工程，目前面临一些亟待研究解决的问题。

1.抓紧研究全国水资源税征收标准

2013年，国家发展改革委、财政部、水利部印发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，明确各省（自治区、直辖市）“十二五”期末水资源费征收标准，目前各地已按要求调整到位，为水资源税改革奠定了很好的基础。《办法》规定河北试点的地表水、地下水水资源税征收标准，基本沿用了上述文件的规定。建议尽快研究明确全国“十三五”水资源费最低标准。在制定征收标准时，应充分考虑落实最严格水资源管理制度的需要，进一步完善分水源、分行业的标准，为扩大水资源税试点范围和全国推开提供基础支撑。

2.处理好水资源税、费、金的关系

2015年，《生态文明体制改革总体方案》明确要求“全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度”。目前，水利部按照中央要求正在组织开展水资源有偿出让制度研究，其中一个重要制度设计是通过缴纳水资源出让金有偿获得水权。这样，随着水资源有偿出让、水资源税等改革深入推进，未来一段时间取用水将出现同时缴纳水资源费（税）、水资源出让金的情况。处理好税、费、金三者间的关系，既体现水资源的稀缺性和生态价值，又兼顾用水户的承受能力，促进水资源优化配置、高效利用、节约保护，是亟须研究的问题。建议及时跟踪河北试点进展，剖析水资源税、费、金改革面临的问题以及对水资源管理的影响等，统筹考虑、协调推进各项改革。

3.探索农业用水征收水资源税

我国农业用水量大，占到全国总用水量的60%以上，但农业用水水资源费仅占征收总额的0.52%，相当一部分省区未征收；农业用水效率偏低，农田灌溉水有效利用系数仅为0.53，节水潜力巨大。征缴农业用水水资源税，既充分体现国有资源的有偿使用，也有利于促进水资源的高效利用和节约保护，但涉及问题众多：一是用水结构复杂，包括种植业、畜牧业、水产养殖业等多个行业；二是用水性质多样，既有体现保障国家粮食安全的“公益性”用水，又有体现农业经营主体增产创收的“经营性”用水，还有两者兼有的“准公益性”用水；三是税额标准制定不易，要考虑不同水源、不同用水结构，同时要兼顾用水户承受能力；此外，还涉及农业用水限额确定、限额内开征等问题。建议专题研究农业用水征收水资源税相关问题，为有关部门决策提供参考。 ■

责任编辑 李建章

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2016-09-28

王冠军，副主任，研究员。