曹海云

华北水利水电大学马克思主义学院，河南 郑州 450000



新时期中国共产党完善农村土地制度基本经验研究

曹海云*

华北水利水电大学马克思主义学院，河南 郑州 450000

改革开放以来中国共产党能够不断完善农村土地制度，取得具有历史意义的基本经验，是因为具备多方面的条件。中国共产党完善农村土地制度基本经验的主要内容包括四个方面：遵循生产关系一定要适合生产力状况的规律，形成国家与农民的和谐关系，坚持农村土地农民集体所有的性质不变和尊重农民意愿、保护农民利益。要以来之不易的基本经验为基础，适时进行创新。创新现有农村土地制度，必须坚持社会主义基本土地制度，突出重点，完善农村各种具体土地制度。

农村土地制度；形成条件；基本经验；创新路径；农村土地集体所有制

一、新时期中国共产党完善农村土地制度基本经验的形成条件

改革开放以来中国共产党完善农村土地制度基本经验的形成是需要具备一系列基本条件，主要包括：理论条件是马克思恩格斯农村土地制度理论，历史条件是毛泽东思想中对农村土地制度的探索，现实基础是改革开放以来邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平当政时期有关中国农村土地制度的思想。

(一)基本经验形成的理论条件

改革开放以来中国共产党完善农村土地制度基本经验形成的条件，离不开理论的指导和理论根源。其基本经验形成的理论条件是指马克思恩格斯农村土地制度理论和列宁农村土地制度的主要贡献。

(二)基本经验形成的历史条件

基本经验形成的历史条件是毛泽东思想中对农村土地制度的探索。因为有关农村土地制度问题，马克思、恩格斯提出农村土地国有化的设想，列宁实施了农村土地国有化的主张。毛泽东并未照抄照搬早期马克思主义经典作家的土地制度理论，而是把早期马克思主义经典作家的土地制度理论同中国革命和建设的具体实际相结合，创造性地制定了同中国国情相适应的农村土地思想，成功解决了新民主主义革命时期和社会主义革命时期的农民土地问题。

(三)基本经验形成的直接来源

党的十一届三中全会以来，改革开放的新时代到来。经济改革发端于农村，重点是土地政策的变革。30多年来，我国农村土地制度在不同的发展阶段呈现出不同的特点，这为中国共产党完善农村土地制度积累基本经验提供了现实基础。基本经验形成的直接来源是从邓小平时期中国特色社会主义的农村土地制度理论、“三个代表”重要思想对中国农村土地制度的深化、科学发展观指导下的中国农村土地制度改革和“四个全面”背景下农村土地制度的创新与发展等四个阶段展开分析。

二、中国共产党完善农村土地制度基本经验的主要内容

(一)必须遵循生产关系一定要适合生产力状况的规律

生产力和生产关系的相互关系是：生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。当一定的生产关系适合生产力发展的客观要求时，它对生产力的发展起推动促进作用；当一定的生产关系不适合生产力发展的客观要求时，它就会阻碍生产力的发展。完善农村土地制度目的在于调整农民和土地的关系，其作为生产关系的主要内容，必须与农村生产力发展的客观要求相适应。改革开放以来农村土地制度改革经历了不同阶段逐步趋向完善的过程充分说明：不论历史条件如何复杂，一定要在不同阶段准确判断生产力发展程度及其要求，适时调整生产关系的有关部分；完善农村土地制度必须从中国具体实际出发，按照农村生产力发展的客观要求调整生产关系，充分考虑和尊重农民的意愿，保障农民发展与社会经济发展协调平衡。

(二)形成国家与农民的和谐关系，实现农民与市场化、现代化的平衡

以国家与社会关系的宏观视角来看新时期中国共产党的农村土地制度，中国农村土地制度涉及到的行为主体是中国共产党和农民。中国共产党是农村土地制度的制定者，农民是农村土地制度的执行者。由于我国是“党建国家”的历史传统，中国共产党是我国的领导力量，因而中国农村土地制度呈现的中国共产党和农民的互动关系，便以国家和农民的关系表现出来。这其中，既体现为国家与农民的良性协调、和谐互动，又实现了市场、农民、国家与现代化四者动态平衡的局面。

(三)坚持农村土地集体所有制，经营形式可以多样化

1.“统分结合，双层经营”是农村经营体制改革的起点

“统分结合，双层经营”的农村家庭承包经营体制，是在坚持农村土地集体所有制不变的前提下，所有权与经营权相分离的经营形式。

2.以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制

中共中央以制度化的形式明文规定一定要长期坚持我国农村土地家庭承包经营的基本经济制度。1993年中共中央出台的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，着重指出以家庭

联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定不变，并不断完善。

3.进一步完善农村土地经营权流转制度

2008年，党的十七届三中全会召开，全会一致通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该规定强调农村土地承包关系要保持稳定长久不变，相比1984年中共中央一号文件提出的15年土地承包期，1993年中共中央一号文件提出的30年土地承包经营期，意义特别重大。2004年颁布实施“一号文件”《农村土地承包经营权证管理办法》和修改《农业法》，2005年颁布实施“一号文件”《农村土地承包经营权流转管理办法》等等，这些文件的出台表明农村土地管理制度得到严格规定和完善。

4.通过全面深化改革形成农村土地经营管理新格局

第一，农村土地农民集体所有是我国农村基本经济制度的核心，也是我国农村改革要坚守的底线和重要原则，一定要长期坚持下去。第二，农村经济形式多样化。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。在农民意愿得到尊重、农民合法权益得到较好保护的前提下，可使股份合作得形式多样化。第三，健全符合现代农业需求的土地制度。当前深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，走出一条适合中国特点的农业现代化道路。在坚持农村土地集体所有制不变的前提下，形成农村土地成所有权、承包权和经营权三权分置、经营权流转的格局。

(四)尊重农民意愿，保护农民利益，确保农民共享改革发展成果

1.尊重和保护农民的首创行动

改革开放以来，中国共产党改变“以阶级斗争为纲”的路线，制定以“经济建设为中心”的路线方针。农民为生存目的而采取包干到户的行动，以邓小平为首的党中央支持农民的自发改革，农民获得了农村土地的经营使用权，解决了温饱问题。

2.健全法律制度保护农民利益

1997年10月，正式开始实施的新《中华人民共和国刑法》，将土地管理的耕地保护列入在内。比以往增加了土地犯罪条例，增设了“破坏耕地罪”、“非法转让土地罪”、“非法批地罪”，最高徒刑为7年，并处相应的罚金。2000年，中共中央颁布了《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，强调要加快农村土地制度法制化建设。这促使农村土地政策的法制化建设加快推进的步伐。2002年，中共中央颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，强调指出：农村土地承包的主要方式是家庭承包，农村土地承包关系长期保持不变。

3.市场化发展应以保护农民利益为基础

第二轮土地承包时，一些地方的农民担心政策会改变，中央为消除这种疑虑，尊重农民的创造性行动，决定继续实行家庭联产承包责任制，并规定农民拥有土地使用权30年不变。自从20世纪90年代以来，农民负担加重，亟需进行农村土地制度改革，进一步明晰不同权利主体的权益关系，保护农民最关切的利益问题，充分调动他们的积极性。同时，应使经济形式多样化，鼓励农民股份合作，进行集体资产股份权能改革试点建设，服务于农民集体经济组织成员权利得到保障的目标，从而发展壮大集体经济。另外，应在集体经济组织内部进行各项试点改革，防范侵吞农民利益的行为发生。土地承包经营权通过合理、灵活、有效的流转机制，可使经营主体多样化，比如发展家庭农场、农业种植专业大户和专业合作社等经营主体，实现土地适度规模经营的目的。同时，规范管理土地承包经营权流转，可通过制定农用地流转价格标准体系，以及培育农用地流转中介服务组织，提高流转效率。

4.贯彻新发展理念，确保农民共享改革发展成果

共享是新发展理念内容之一，要坚持以人民为中心的发展思想，这是马克思主义政治经济学的根本立场。国家建设是全体人民共同的事业，国家发展过程也是全体人民共享成果的过程。

为继续确保农民共享改革发展成果，在全面深化改革和全面依法治国的框架下尊重农民的创新精神，保护农民的切身利益。首先，坚持农村土地农民集体所有。农村土地农民集体所有是我国农村基本经济制度的核心，也是我国农村改革要坚守的底线和重要原则，一定要长期坚持下去。其次，农村经济形式多样化。在农民意愿得到尊重、农民合法权益得到较好保护的前提下，可使股份合作得形式多样化。再次，健全符合现代农业需求的土地制度。

三、在坚持基本经验的基础上不断创新

改革开放以来中国共产党完善农村土地制度的基本经验本身就体现了创新的精神。因此，无论是对改革开放以来中国共产党完善农村土地制度基本经验形成条件的考察，还是对改革开放以来中国共产党完善农村土地制度基本经验内容的分析，其核心都在于新的历史条件下如何创新农村土地制度。

(一)科学认识新时期中国共产党完善农村土地制度基本经验和创新的关系

1.现有的基本经验是进一步完善农村土地制度并创新的基石

没有继承就没有创新，任何事物都是继承基础上的发展。创新需要人们主观努力，同时也需要具备一定的客观条件，而最基本的客观条件中就是基本经验的积累。所以，正确把握改革开放以来我国农村土地制度的完善与创新，应以改革开放以来中国共产党完善农村土地制度的基本经验作为重要指导。只有建立在继承基本经验基础上的创新，才能保证改革开放以来我国农村土地制度创新的科学化。农村土地制度在继承中创新，在创新中获得更好的继承，从而使农村土地制度在动态中发展，永葆农村土地制度的生机和活力。

2.农村社会的不断变化要求适时丰富基本经验的内容

改革开放以来中国共产党完善农村土地制度基本经验是一种认识或判断，是自我否定的积累，它要想保持自身的价值一直在就需要不断创新。也就是说，基本经验要为社会现实服务，在服务社会生活实际中不断地修正、发展和完善自己，不断地接受实践标准的检验，从而实现基本经验在现实社会中的生命力。改革开放以来中国共产党完善农村土地制度基本经验是对农村土地制度的伟大实践做出的理性认识，总结这个经验的目的在于通过创新转化，实现自身的价值。

3.在基本经验与新的农村社会实际相结合基础上实现持续创新

马克思主义认识论告诉我们，认识的辩证运动过程包括从感性认识上升到理性认识的第一次飞跃，还包括从理性认识回到实践的第二次飞跃。第二次飞跃比第一次飞跃具有更重要的作用。改革开放以来中国共产党完善农村土地制度基本经验的本体是实践，基本经验的正确与否必须回到实践中去检验，如果基本经验不再回到实践中去检验和运用，就无法给人们的社会实践提供一定的指导，就失去了它存在的价值和意义。基本经验回到新的实践中去检验的过程，也是继续创新的过程。在这个相结合的过程中，既要扬弃原有的基本经验，又要善于发现新情况、解决新问题和总结新经验。改革开放以来中国共产党完善农村土地制度的基本经验，需要不断地深入探究和挖掘，同时还要不断总结新的经验，继续丰富发展现有农村土地制度的基本经验，推动农村土地制度不断创新。

(二)以基本经验为基础不断创新农村土地制度

坚持和创新现有农村土地制度，需要完善农村各种具体土地制度：确立集体土地所有者的主体是村组两级；保障农村土地家庭联产承包经营权实现长久化和物权化；培育农村土地家庭联产承包经营权流转制的使用权二级市场；严格征地范围控制，大幅上调农地征用补偿标准；完善土地管理制度的严格化、常态化。

1.稳定农村土地集体所有制度

第一，要明确农村土地集体所有制的主体。一方面，要明确规定集体土地所有者的主体是村组两级。另一方面，要完善村委会和村民小组两级土地集体所有权主体。应立法规定农村土地所有权主体法人资格和地位。第二，农村土地集体所有权收益资本化的发展方向。农村土地集体所有权可以有多种经济实现形式，以往采取过收费形式、税收形式、地租形式和收益资本化等四种经济实现形式。同前三种形式相比较而言，土地所有权收益资本化有利于解决当前其他经济实现形式中存在的问题，更符合社会主义市场经济的发展。

2.保障农村土地家庭承包经营制度

第一，农村土地家庭承包权的独立化。农民家庭承包权是指只要是农村集体组织的成员身份带来的权利，是经营权，也是保障权。农户以承包形式从农村集体获得土地使用权，使用权也叫承包经营权，一定程度上，使用权可以等同于承包权。土地承包权的实际运作过程中，承包经营权包括承包权和经营权两个方面，土地流转过程中会出现承包权与经营权分离的局面，进而土地所有权、承包权和经营权形成“三权分离”的格局。第二，农村土地家庭承包经营权的长久化。农民土地使用权不会剥夺所有权，因为我国所有的土地所有权都归国家和集体所有。第三，农村土地家庭承包经营权的物权化。目前农村土地家庭承包经营权已由以往单一的耕作权逐步发展成为实际使用、占有、收益分配和部分处置权相结合的物权。既然成为了一种物权，就应该坚持物权法定原则。土地承包经营权的内容，由法律作出强制性规定，农民获得土地产权，可以公平公正确定当事人的权利义务，自主经营，尤其可以保护弱势方当事人的承包经营权益。

3.完善农村土地承包经营权流转制度

首先，需要健全农村土地使用权市场要素。农村土地使用权市场包括两个层面：一级土地使用权市场和二级土地使用权市场。一级土地使用权市场，是在土地所有者与使用者之间形成的市场。其次，完善农村土地使用权流转制度。土地价格形成机制的科学合理化是非常必要的。合理的土地价格，有利于农村土地市场的良性运行。而当前农村土地流转价格偏低，这不利于农村土地市场的良性运转，所以提高农村土地流转价格是势在必行。

4.规范农村土地征收与补偿制度

第一，完善农村征地补偿标准。土地征收单位征地时，以统一的国家标准进行征地补偿，凭借前三年农业产值计算征地补偿费用，未按目前的集精品农业、生态农业和休闲观光农业一体的现代都市农业来测定。加之，应大幅度提高农地征收价格补偿标准。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确指出：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的，不得批准征地。”[1]第二，完善失地农民就业与社会保障制度。应明确立法规定失地农民就业的教育培训保障机制，严格贯彻执行对失地农民的职业技术培训，从而提高失地农民再就业的技能水平，同时也要建立健全失地农民的再就业培训机制。

5.健全农村土地管理制度

第一，加强农村土地登记制度建设。首先应制定我国完备的土地登记法，修改现有相关的法律规范，颁布全国统一的土地登记法。然后规范土地登记程序，农户和农户之间以及集体与承包方之间，遵循平等互利的原则，协商规定农地流转的有关具体事项；在流转双方协商达成一致后，签订其书面协议，明确双方的责权利等关系。同时还要建立统一的土地登记机构。第二，完善农地用途管制制度。首先需要制定科学的土地规划，可以依据《土地规划法》，出台土地利用总体规划，确保其编制的科学性、实施的权威性；然后强化严格的耕地用途管制。为了实现保护耕地和基本农田的目标，无论是对耕地或非耕地的用途管制，都应严格执行耕地占补平衡制度或占用耕地补偿制度；要建立健全完善的土地管理体制，改变目前本级政府领导地方各级土地管理部门的领导体制，实行垂直领导和双重领导并重的国家、省级二级管理，主要以省为主的土地管理体制。确保土地管理部门依法行政，要强化土地执法和监督检查。

四、结语

改革开放以来中国共产党完善农村土地制度的主要经验，即遵循生产关系一定要适合生产力状况的规律，形成国家与农民的和谐关系，坚持农村土地农民集体所有的性质不变和尊重农民意愿，保护农民利益等。坚持和创新现有农村土地制度，需要稳定农村土地集体所有制、保障农村土地家庭承包经营制度、健全农村土地承包经营权流转制度、完善农村土地征收与补偿制度和完善农村土地管理制度。

[1]王景新.中国农村土地制度的世纪变革[M].北京：中国经济出版社，2001.

[2]邵彦敏.农村土地制度马克思主义的解释与运用[M].长春：吉林大学出版社，2012.

[3]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2005，44(4)：8.

[4]https：//mail.qq.com/cgi-bin/viewdocument?sid=LVe_gJDYWVPUCApd&filename=%B7%A2%B1%ED%D0%A1%C2%DB%CE%C4.doc&mailid=ZL1513-qdORzd2cCAKEYmA35IH0V67&retry=true&t=attachments_content&ef=qfunc&s=yozo-_ftnref1.国务院关于加强土地调控有关问题的通知[N].经济日报，2006-9-6.

曹海云，女，就读与华北水利水电大学马克思主义学院，马克思主义基本原理专业。

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