姜知泰

华东政法大学，上海 200042



人大代表的代表性内涵研究

姜知泰*

华东政法大学，上海 200042

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。而人大制度在多大程度上能够真正代表人民，确实体现民意，与人大代表的代表性密切相关。正确认识人大代表的代表性对于我国人大制度的坚持与完善、功能的有效发挥有重大意义。

代表性；人大代表；人民代表大会制度；民主性

现代民主中，代议制的核心是代议机关，而代议机关的良性运作有赖于代表作用的充分发挥。如果代表不能充分维护人民的意志与利益，那么代议机关的存在就失去了意义，民主也就无从谈起。由于代表的兼职性，部分代表更乐于将“人大代表”当成荣誉称号，将代表大会作为扩宽人脉的机会、手段而怠于履职，甚至出现贿选等现象；在立法表决的过程中，由于采用匿名的电子表决形式，代表们投出的弃权票屡见不鲜。人大代表们自身是否清楚自己是何人的代表？人民所赋予的权利究竟应该怎样行使？带着这样的疑问，代表们缺乏应有的使命感与责任感，消极履职，不表态，以至于放弃人民所赋予的权力。笔者认为上述问题归根结底是人大代表的代表性缺失问题。那究竟什么是代表性？人大代表又应该如何贯彻代表性？

一、代表性的内涵

要弄清楚代表性的内涵首先要厘清人大代表的含义。从字面意义上解释，“代”字因而有代替之义，隐含有代理者受被代理者操控之义。“表”，指把思想或情感显示、陈述出来。一般而言，代表是指受机关、团体或者个人的委托，严格按照委托者意志行事或者表达意见的人。民事诉讼中的代理人、企业单位的法人代表、政府机关的发言人，都属于这种含义的代表。而人大代表则是由人民授权，受人民所控，代人民表达意志和利益需求进行参政议政之人。

所谓人大代表代表性指的是人大代表代表社会各个方面的广泛性及其代表人民的有效性即人大代表代表和反映人民利益、体现人民意志的程度。代表是代议机关的主体，是代议机关正常运行的组织细胞。人民代表连接着两端，一端是国家机关，一端是人民群众，代表把国家和人民联系在一起。人民通过代表参与国家事务，监督公职人员。在代议制度下，代表的作用不能充分发挥，民主就可能是镜花水月。因此人民代表是否具有代表性是人大制度落实民主，发挥优越性的重中之重。人民民主专政决定了我国必须由人民掌握并充分行使国家权力。但在一个幅员辽阔、人口众多的国家，公共事务纷繁复杂，完全的实现直接民主是不可能的，只有通过人民选出的代表代行自己的权力进而管理自身。[1]如果人大代表不能体现和表达广大人民的利益、要求、愿望，人民无法真正参政议政，人民的利益诉求无处表达，人民的利益得不到保障，就谈不上人民当家作主。代表性的强弱直接关系到我国人大制度能否顺利运转，关系到人大制度的生命力与影响力。

二、代表性之代表范围

代表性意味着在人大代表与人民之间存在代表与被代表，被授权与授权，被监督与监督的关系。那么人大代表的代表范围究竟有多广泛？当人大代表仅对自己的工作单位、生活场所所熟知，而对其他地域的有关状况略知一二甚至全然不知的情况下，他作为一个代表整个区域的人大代表，究竟怎样体现代表性呢？如果仅仅代表某地域方面的人民，又同自己是整个区域的人大代表的身份不相符合；如果着实代表完整区域，那么代表由于工作的局限与生活场所的限制无法对该区域的情况予以了解、关注，即无法现实有效的体现代表性。例如上海市人大选举出的代表，其代表的是上海地区的人民的愿望、诉求还是全国人民的意志？就国家整体而言，广大人民群众的整体利益是一致的。然而各民族之间、各地域之间乃至各行业之间的巨大差异使得人民利益在整体与局部、长远与眼前之间存在着些诸多盾。也就是说，在众多因素的限制下代表的“代表性”往往显得十分模糊。

我国学界对于上述问题曾有过以下观点。第一，强制委托论，认为人大代表表达的是特定的选区或选民的意志和利益而不是笼统的全民利益。即代表必须完全服从选举他的各地区或各单位，行使权力必须接受选民的监督，选民针对代表违背本选区或本单位利益的行为可予以罢免。第二，非强制委托论。该种观点认为，人大代表独立的行使职权，并不受选民的意志所约束，仅对选区和选举单位的利益予以考虑。第三，集中代表论，认为人大代表仅体现全体选民的意志和利益，与选区和选举单位而言没有代表性。[2]笔者认为，上述第一种、第三种观点从利益层面上讲都忽略了整体与局部的矛盾关系；第二种观点与我国的指导理论和现实情况相悖。

首先，对于第一种观点，不符合我国国情，反而适用于资本主义议会制。资产阶级代议制只为有产者服务，议会议员或是有产者或是代表有产者阶级。由此，立法机关很容被有产者阶级所掌控，使得该阶级的代表人物为其利益服务。美国国会议员是持选区利益至上观点的。他们更加注重选民的观点和本选区的实际利益，只要是事关本选区的利益，议员基本上会毫无例外地站在本选区的立场上。美中两国国体的巨大差异决定了其代表(议员)代表性的差别。根据我国《宪法》和《选举法》的有关规定，除依照法律被剥夺政治权利的人以外，只要到达了法定年龄，任何公民都享有选举权和被选举权，真正做到人民当家作主。例如，上海市人民代表大会选举出的全国人大代表如果仅仅代表上海市，这是不符合其代表身份的。倘若代表本身仅能代表本选区的局部利益，而不能全面地为国家的整体利益考虑的话，极易滋生地方保护主义，使得本应该维护人民意志与利益的权力出现异化，变为侵犯人民权益的手段，扭曲社会的公平正义。并且，当代表们各自为营，不以国家整体大局为重，狭隘地偏向于局部利益的实现，容易使得代议机关在工作中无法平衡国家根本利益与具体利益。

其次，第二种理论又与我国现实严重脱节。在社会主义人民代表制度中，代表正式当选后必须接受选民的监督和选民的利益约束。马列主义理论指责资本主义代议制的弊病之一就是议员当选后就不再与人民相联系，对人民的诉求置之不顾。否认选民对于代表所拥有的约束力是不符合我国人大现状的。

再次，第三种观点过分放大了人民代表所代表的民众。第一，我国的民主选举制度决定了人大代表必须高度重视原选区或原选举单位，人大代表从哪里选举产生出来，自然就反映并代表那里人民的意志。通过与人民群众的朝夕相处，可以说代表们最了解当地群众的喜怒哀乐、意见愿望。第二，如果说代表全体选民的意志、利益是整体利益，代表原选区或工作单位的选民是局部利益。那么仅仅追求抽象的整体利益而忽略了具体的局部利益会导致在决策过程中，缺失局部利益所体现的民主意见的碰撞，从而导致本应由局部利益组成的整体利益全然得不到实现。实践中经常出现的两难选择会影响代表行使职权，有的代表只好采取弃权做法，对所议问题不表态，谁的利益也不代表。这种情况不仅对于人大制度作用的发挥是非常不利的，同样也极不利于立法民主性的实现。

我国宪法和组织法对于人大代表的规定并没有明确指出人大代表究竟代表谁，既没有地方人大代表的规定，“努力为人民服务”也显得过于模糊。根据我国代表法的规定，代表不仅仅要是本选区或选举单位的代表，要反映选举他们的选民或选举单位的意愿，而且还是全国人民或本行政区域全体公民的代表，还要反映全国人民或本行政区域全体公民的利益。诚然，全体人民的意志和利益存在于每个部分或地方的意志和利益之中，每个地方和部门的人民意志和利益糅合在一起，就是全体人民的意志和利益。来自每个地区和部门的代表真实、充分地反映本地区、本部门人民的要求和愿望，通过各种不同意志和利益的碰撞、调和，就构成全体人民的意志和利益。因此，人大代表在代表全体人民或本级行政区域人民的同时，特别要代表原选区或原选举单位人民。“政治就是将多元的具体利益综合化、一致化。”[3]由此看来，没有局部利益的真实表现和综合，是难以产生真实的整体利益的。

那么整体利益与局部利益冲突的情况又如何取舍呢？基于民主集中制原则，人大代表是代表人民集体行使职权的，因而不管每个人大代表反映的意志、利益如何，集中起来便形成了全体人民的共同意志。因此，如果在民意集中的过程中出现了矛盾与碰撞，作为人大代表应站在维护全体人民长远利益的高度，必要时牺牲局部利益以保证整体利益的实现。值得注意的是，此时代表们也必须在代表大会上阐明其所代表选区或选举单位的意愿或诉求，让其他代表们知悉特殊的局部利益需求，以使最终决策更加科学与民主。

三、代表性之贯彻

人大代表又是如何贯彻代表性的呢？人大代表是选民要求和利益的传声筒？还是具有独立地位、独立承担责任、具有自主裁量权的“代理人”？在代表与选民的关系这一问题上，现代西方国家与我国有着很大不同。代表责任说在西方国家占据统治地位。这种理论认为，公民有义务、有责任来选举代表，而被选出的代表完全依靠个人的素质、才华、经验进行政治活动，不受任何选民的约束且地位独立。J·S·密尔在《代议制政府》中论述到，治理国家更需要智慧，选民应当选择有较高智慧的人当代表，那么就应该让代表按自己的智慧和才能行事，而不给代表行使职权加上事先的条件或作出事先的承诺。然而，实际情况并不绝对。由于议员来自各个选区，选民对于议员几年一次的当选影响巨大，因此议员在参政议政的过程当中必须考虑选区的要求与利益，取悦选民。而作为社会主义国家的中国似乎更适用强制委托理论。根据这种理论，代表必须要在选民的强制监督下完全代表选区或单位的利益，并绝对服从，否则选民或选举单位有权罢免他们。“国民议会本身没有任何权利……人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动……这一委托就失去效力。”[4]马克思列宁主义主张代表必须是选民忠实利益代表者，代表必须听命于选民，对选民负责。

首先要明确的一点是，每个人的人格都有独一性、不可替代性。每个人的意志是自身的精神活动，他人是无法代替的。但是当这种意志表现为一种利益要求、利益愿望时，应该说它是可以由他人代为表达的。代表性是指对人民利益要求、利益愿望的代理而不是全然取代、替换。但是这种代理又不同于民法中的代理。民法中的代理指的是通过他人独立实施法律行为，而使自己承担该法律行为产生的法律效果的制度。代理人在代理权限范围内独立实施法律行为其效果由被代理人承担，即只要不超过代理人的权限，代理人可以不受被代理人意志的支配和影响而自主作出决定。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人大代表的代理必须首先服从于人民的利益和意志，以人民的利益和意志为基础代为阐述、表达人民的意愿。同时，这种代理也不同于民法中的使者(传达)。民法中的使者是他人的“传话筒”，其不能为独立的意思表示，仅能传达他人已经确定了的内容。“人大代表既是代为表达人民意志与利益的资格，又是以积极的行为，站在选民的立场为其办实事的职责。”[5]

人大代表的职责之一，就是收集民情、整合民意，对于社会问题能够敏锐的观察，对于不同意愿能够分析与整理。然而人大代表作为独立的个人参与政治生活，在与选民进行交流与反馈之后，汇总、整理选民方方面面、意见不一的信息的过程中不可能不汇入一定的个人意志。这就决定了人大代表绝不是人民利益和意志的“传话筒”。当然，在充分回归群众，对民意进行整合与归总后，代表必须以积极的行为，以选民的利益为基准进行政治活动。代表性的体现绝不仅仅是单纯表达民意，而必须以积极的政治活动为选民争取利益。值得注意的是，代表们虽然是选民选举出来的，但这并不能防止代表对选民利益的背离，不能保证代表们的绝对忠诚。因此，代表履职过程的公开，对履职过程的经常性监督就显得尤为重要。综上所述，人大代表应以人民的利益和意志为基础，兼具一定的主观能动性，受人民监督，对人民负责，真正实现代表性的价值。

四、总结

随着我国经济社会迅速发展，改革开放进程逐渐加快，我国人大制度实际运行当中暴露出了许多问题，从而为人大制度的良性运行埋下了隐患。而解决之匙就在于认识并提升人大代表的代表性。代表性的内容蕴含丰富，究竟什么是代表性？人大代表究竟代表谁？人大代表又应该怎样贯彻、体现代表性？笔者认为，对于这三个方面的探讨有助于厘清代表性的真正内涵，从而为我国人大代表代表性的完善提供一些有益的思索。

[1]张慧敏.我国人大代表代表性缺失分析[J].科学社会主义，2006(2).

[2]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社，1998:190.

[3]邹平学.关于人大代表行使权力的身份的理论与实践[J].中国法学，1994(6).

[4]马克思恩格斯全集:第5卷[M].北京:人民出版社，1965:305.

[5]邹平学.中国代表制度改革的实证研究[M].重庆:重庆出版社，2005.4.

姜知泰(1992-)，男，山东青岛人，华东政法大学，2014级宪法与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

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