文炼钢，罗冬生，陈宇明，吴 杰，陈铁军，王 洁（长沙市动物卫生监督所，湖南长沙 410007）



湖南省长沙市动物卫生监督执法工作调研

文炼钢，罗冬生，陈宇明，吴 杰，陈铁军，王 洁
（长沙市动物卫生监督所，湖南长沙 410007）

摘 要：通过对湖南省长沙市动物卫生监督所提升行政执法能力探索的综述，分析了现有制度存在发展理念滞后、体制机制未理顺、监督力量薄弱、执法手段落后、法律法规不够完善等问题，建议从统筹规划、监管体系、工作保障、宣传引导等方面入手，全方位提升动物卫生监督执法能力。

关键词：动物卫生监督；执法能力；提升

动物卫生监督是指国家动物卫生监督管理部门，依照法律和法规要求，对动物防疫及动物产品安全实施监督检查和管理的活动，是一项关系到动物源性食品的卫生质量、保障人民健康、维护公共卫生安全的重大工程。《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号）明确提出：“建立兽医行政执法机构。省、市、县三级人民政府可根据本地的实际情况，对现有动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能进行整合，组建动物卫生监督机构，作为行政执法机构，依法负责动物防疫、检疫与动物产品安全监管的行政执法工作”。农业部《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》（农医发〔2011〕28号）明确要求 ：“进一步加强动物卫生监督，是今后兽医工作发展的基本方向和重要任务，是各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构切实履行政府社会管理、公共服务职能的重要职责，是加快转变养殖业发展方式，深入推进农业依法行政，促进兽医事业科学发展的迫切要求”。

1 长沙市动物卫生监督工作调查情况

长沙市是传统的养殖大市，长沙县、望城区、浏阳市、宁乡县（以下简称四区县（市））均是全国生猪调出大县和肉类生产百强县。2014年全市生猪、牛、羊、家禽分别出栏（笼）824.03万头、11.5万头、86.58万只、5 836.08万羽。随着产业转型的不断推进，努力创建食品安全城市，加强动物卫生监督，严格预防、控制、扑灭重大动物疫病，确保畜禽产品生产源头卫生质量，成为各级农业部门的重要职责。

1.1 工作体系不断健全

长沙市先后出台了《长沙市人民政府关于推进兽医管理体制改革的实施意见》《长沙市人民政府职能转变和机构改革方案的实施意见》等指导性文件，推进动物卫生监督体系建设。目前，长沙市动物卫生监督所为副县级全额事业单位，编制64名；四区县（市）动物卫生监督所为副科级全额事业单位，总编制65名；内城区2015年11月经市政府常务会议审议批准，设六个区级动物卫生监督所，为副科级全额事业单位，总编制63名。

1.2 基础设施不断完善

自2012年起，长沙市完成检疫申报点建设总投资800万元，建成50个标准化动物检疫申报点。预算投资562万元建设的动物检疫数字化管理平台，已完成市级指挥中心和4个检疫申报点的设施安装等建设。依据《关于加快推进动物无害化处理体系建设的意见》和《长沙市动物无害化处理体系建设实施方案》，全市动物无害化处理体系建设分5年逐步完成，预算总投资1.3亿元。至2015年10月，全市已完成无害化处理体系建设总投资2 400万元，建成无害化处理中心1个、处理点10个、收集暂存点3个。

1.3 监管力度不断加大

1.3.1 严格落实检疫管理。产地检疫方面，及时受理检疫申报并派出官方兽医到场、到户或到指定地点实施检疫和“瘦肉精”同步抽检，依法出具检疫证明。屠宰检疫方面，严格执行农业部 “五个不得”的畜禽屠宰检疫纪律要求，实施检疫承诺制和未使用“瘦肉精”等违法添加物承诺制，官方兽医驻场检疫，严把入场查验、待宰巡查、同步检疫和无害化处理“四关”，做到了检疫人员到岗，检疫行为到位。2014年，全市共屠宰检疫牲畜123.83万头，监督抽检生猪尿样4.1万份；产地检疫率分别为生猪84.4%、牛羊85.2%、家禽92.9%；同步检测生猪尿样17万份。2013年以来，全市共查处动物卫生违法案件332起，追究刑事责任15人。规范流通环节检疫监管方面，督促家禽批发市场管理方按要求落实异常死亡家禽收集和无害化处理、场地和车辆消毒等主体责任。官方兽医重点做好巡查和出场检疫，对动物产品冷藏场所、批次动物产品单品在出库后装车前进行资料审查和现场检疫，对外来肉品实施注册备案审查。

1.3.2 加强规模养殖场监管。在坚持官方兽医联场巡查制度和监管责任挂牌公示制度的基础上，重点推进风险分级管理制度的落实。全市已评定A类规模养殖场97家、B类192家、C类208家，根据风险级别高低确定联场官方兽医监管频次，落实养殖企业主体责任。

1.3.3 强化病死动物无害化处理监管。组织开展非法处置病死动物专项整治行动，督促动物养殖、屠宰加工等生产经营者落实动物及产品无害化处理责任，按要求开展无害化处理工作。2014年，全市养殖、屠宰等环节共无害化处理动物及产品2 266.5吨。

1.3.4 加强动物诊疗机构管理。组织开展动物诊疗机构整顿，查处未取得《动物诊疗许可证》擅自营业、超出动物诊疗许可核定的范围从事诊疗活动、不规范使用兽药等违法行为。

1.4 监督模式不断创新

1.4.1 动物卫生证章标志管理方面。制定《长沙市动物卫生监督证章标志管理制度》，对证章标识实行专人、专帐、专库和计算机化管理以及统一领取、统一发放、统一回收、统一审核、统一销毁，即“三专一机五统一”管理制。

1.4.2 规范执法方面。出台动物卫生监督行政执法案件审核制度、执法基本文书格式、文书制作规范等制度和规定，组织开展执法案卷评查活动和“权力清单”清理，提升执法制度化和规范化水平。2013年以来，部分案卷已连续两年被收录为长沙市年度行政执法指导案例。

1.4.3 办案联动机制方面。以“动检110”为依托，实施接警记录和处警结果反馈；突发事件 “首问负责制”加强了与司法、工商、食药监、卫生等部门的衔接与协作，形成办案合力。在2014年小反刍兽疫防控过程中，5个地市州组成联动办案机制，与公安机关联合查处了湖南省首例因违法跨省引种引发疫情的涉刑案件。

1.4.4 应对舆情方面。建立“新闻发言人制度”，以“全方位受理、高效率运作、高质量回复、高权威监督”的态度，稳妥回应公众关注的敏感热点问题。

2 提升动物卫生监督能力存在的困难和问题

动物卫生监督系统承担着全市730多万人口所需的肉制品和外调动物及动物产品的检疫，负责对饲养、屠宰、经营、诊疗、运输、交易等环节病死动物、不合格动物产品无害化处理的监管，对全市动物诊疗机构、执业兽医、兽药生产经营机构的监管，对全市规模养殖场动物防疫条件、防疫措施、投入品的监管等，任务十分繁重，但现有监管条件和能力已接近极限，严重制约了长沙市养殖业标准化、现代化发展。

2.1 发展理念相对滞后

虽然经过几轮改革调整，但是对动物卫生监督工作的重要性仍然认识不足。动物卫生监督就是检疫收钱，动物疫病防控就是打防疫针，兽医就是治疗猪病的思维根深蒂固，没有把动物卫生监督工作提升到民生工程、环境工程的高度。

2.1.1 中长期发展规划重点不突出。动物卫生监督在国家中长期动物疫病防治规划中作为能力建设，在湖南省和长沙市的中长期动物疫病防治规划中作为重点工程和动物检疫、动物无害化处理一起表述，未突显监督和行政执法的重要性。

2.1.2 体系建设规划内容不具体明确。相关规定仅明确了执法人员、执法装备和车辆作为监督执法体系的重要组成部分，没有明确如何根据畜禽规模养殖场、动物诊疗机构、动物无害化处理设施、定点屠宰场、畜禽交易市场、动物产品销售市场的数量规划配置资源。

2.2 体制机制仍未理顺

2.2.1 职能定位不够清晰。尚未厘清兽医行政管理部门、兽医行政执法机构、兽医技术支持体系的职能，市、县动物卫生监督所承担着大量的兽医行政主管部门授权或行政安排的其他非法定工作，占用过多的监督执法资源。

2.2.2 属地管理仍未有效落实。内城区动物卫生监督体制改革工作滞后，人员编制、独立财政账户设立、相关职能承接工作未完成；官方兽医未取得执法证，无执法资质。长沙县、望城区、浏阳市、宁乡县未设立乡镇动物卫生监督分所，乡镇动物防疫站无执法主体资质，监督执法任务只能由区县（市）动物卫生监督所承担。

2.2.3 基层机构有所弱化。乡镇政府机构改革后，乡镇动物防疫站人员（包含一部分官方兽医）、经费等下放至乡镇政府管理，不再属于县级畜牧兽医部门二级机构，区县（市）动物卫生监督所对乡镇（动物防疫站）人员管理和业务指导力度有所削弱。

2.2.4 官方兽医管理缺失。长沙市存在县乡共管以县为主、县乡共管以乡为主两种管理模式。特别是县乡共管以乡为主的管理模式呈发展趋势，人财物都由乡镇政府管理，动物卫生监督部门只是业务指导和管理，存在责权利不对等、无法调动工作积极性、官方兽医责任履行不到位等问题。

2.2.5 政策调整缺乏有效衔接。如不改变以收定支的财政预算政策，暂停征收动物及动物产品检疫费将会给动物卫生监督工作带来一定的影响。其一，挫伤检疫履职的积极性。暂停收费前，检疫费收入作为动物检疫工作经费，年初预算，强制执行，动物检疫收费纳入绩效考核与官方兽医待遇挂钩。暂停收费后，官方兽医待遇降低，积极性将受挫。其二，不作为、乱作为等违规行为难以遏制。暂停收费后，动物检疫出证任务和承担的检疫责任风险增大，不检疫、不临栏或不到指定地点检疫、隔山开证或不检疫就出证等违规、违纪乱象将呈多发、高发态势。其三，动物检疫秩序可能被打乱。可能会因工作经费不足导致监管频率降低、监管措施放松，最终打破“以检促防、以防保检”和以屠宰检疫促进产地检疫的良性机制。其四，行业形象将受损。暂停收费涉及规模养殖场、畜禽交易市场、冷藏场所、定点屠宰场管理者和养殖户、贩运户的切身利益，必将引起社会的高度关注，官方兽医如执行政策不到位将直接影响动物卫生监督机构的形象和政府公信力。

2.3 监督力量相对薄弱

2.3.1 监管队伍有待加强。长沙市注册官方兽医803名，从事动物检疫工作的仅328人，专业人才比例不足65%，专业人员严重不足；基层动物防检疫队伍中50岁以上人员比例高达33%，35岁以下的仅占12.56%，老龄化趋势明显；各区县（市）动物卫生监督机构临时聘用协检员协助检疫，其待遇保障落实难度大；空编得不到有效补充。四区县（市）动物卫生监督所编制65名，空编11名，占16.9%；乡镇动物防疫站编制488名，空编45名，占9.2%；内城区编制63名，空编15名，占23.8%。

2.3.2 工作经费投入不足。长沙市动物卫生监督系统全年预算1 662.9万元，包含全部的人员经费、工作经费、项目经费、执法专项经费等。

2.3.3 执法高压态势未全覆盖。2014年全市动物卫生监督执法机构执法办案115件，其中动物和动物产品检疫环节案件94件，不按规定处置病死动物案件14件，未取得动物防疫合格证兴办养殖场案件3件，兽药案件3件，动物诊疗案件1件。动物卫生监督执法办案多集中在动物及动物产品检疫领域，对于养殖环节监管较少，严重失衡。

2.4 执法手段比较落后

普遍存在着信息化程度低、检疫检测设备落后、执法设备设施落后等问题，无法适应新形势下动物卫生监督执法的需要。

2.5 法律法规不够完善

2.5.1 法律法规标准盲区多。缺乏对进口动物产品在国内市场流通环节的规范，合法入境的动物产品在分销后无法正常获取有效的检疫证明。病死动物和动物产品无法定判定依据，缺乏具有法律效力的检测（验）标准，无法出具权威的检测报告。

2.5.2 动物防疫违法成本低。依据《动物防疫法》规定，对于饲养的动物不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种，种用、乳用动物未经检测或者经检测不合格而不按照规定处理，动物、动物产品的运载工具在装载前和卸载后没有及时清洗、消毒等违法行为，依据《湖南省实施〈动物防疫法〉办法》规定，对犬只未接种兽用狂犬病疫苗，畜禽交易市场没有按办法要求休市、消毒，弃置动物尸体，拒绝阻碍动物防疫信息采集等违法行为，首次违法责令改正，拒不改正的才进行相应的经济处罚。

3 强化动物卫生监督的对策建议

3.1 强化统筹规划，全面提升动物卫生监督顶层设计水平

依照《长沙市动物卫生监督工作十三五发展规划》，坚持“依法行政、科学检疫、过程监管、风险控制、区域化和可追溯管理相结合”的原则，整合现有兽医行政执法资源，理顺执法体制，创新监督机制。积极推进无规定动物疫病区建设和动物疫病可追溯体系建设，加强基层动物卫生监督执法机构能力建设，落实检疫申报、动物隔离、无害化处理等措施，完善养殖环节病死动物及其无害化处理财政补贴政策，完善相关规范和标准，强化检疫手段、提高产地检疫率，实施全程动态监管、提高检疫监管水平。

3.2 强化监管体系，全面提升动物卫生监督执法水平

强化源头管理，指导养殖生产者遵循良好的健康养殖和兽医卫生规范。按照分类管理与分级指导结合、事前审批与事后监督并重的原则，严格动物防疫条件审查，规范跨省检疫审批，强化检疫出证

管理，推进检疫申报点建设，创新产地检疫与屠宰检疫监管模式，加大对饲养、诊疗、隔离、屠宰加工、经营储藏、运输等环节的监督执法力度。保持与相关部门紧密配合，联手打击私屠滥宰、贩卖病死畜禽、违禁药物添加等违法行为。建立健全动物卫生风险评估机构和动物卫生监督责任追究制度。推进动物及动物产品检疫数字化管理平台建设，实现动物卫生监督执法、证章标志管理、检疫监督、电子出证、动物及动物产品无害化处理、养殖场动物防疫监管、检疫数据统计、综合数据统计分析、投入品监管等业务信息的统一管理。

3.3 强化工作保障，全面提升动物卫生监督工作能力

将动物卫生监督执法所需经费纳入当地财政预算，从根本上解决动物卫生监督机构作为政府公共服务法定职能的定位问题。改善基层的执法装备，及时配备快速检测设备以及交通、取证、办案设备设施，建立健全实验室体系。依据人口数量、养殖量、区域面积等分乡镇或区域设立乡镇动物卫生监督分所，解决好机构设置、管理体制、人员编制和经费保障等关键问题。动物卫生监督分所作为县级动物卫生监督机构的派出机构，解决其基层执法主体资格问题，统一使用执法标志，树立良好社会形象。

3.4 强化宣传引导，全面提升动物卫生监督工作形象

利用电视、报纸、网络等媒体，从保障和维护养殖业生产安全、公共卫生安全、畜产品质量安全、生态环境安全的角度扩大动物卫生监督工作的宣传力度。通过向广大生产经营企业、养殖户宣传动物卫生监督法律法规，规范其生产经营行为，使生产、经营、使用者奉公守法并依法维护自己的合法权益，提高管理相对人的法律意识和依法生产经营的自觉性，为动物卫生监督工作创造良好的外部环境。

（责任编辑：白雅娟）

Investigation and Thinking on the Animal Health Inspection and Law Enforcement in Changsha City of Hunan Province

Wen Liangang，Luo Dongsheng，Chen Yuming，Wu Jie，Chen Tiejun，Wang Jie
（Changsha Animal Health Supervision Institute， Changsha， Hunan 410007）

Abstract：In this article， the exploration on enhancing the ability of administrative law enforcement in Changsha of Hunan provincer was reviewed，the problems in the existing system was analyzed， such as outdated concept， unsuitable mechanism， weak supervision， backward methods， inadequate laws and regulations，etc.Suggestions were put forward to improve all-round ability of administrative law enforcement， including strengthening overall planning， supervision system， working logistics， publicity and guidance.

Key words：animal health supervision；law enforcement ability；promotion

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）02-0046-05