章顺磊

一、问题的提出

在“风险社会”理论的首倡者贝克和吉登斯看来，现代工业社会本身就是一个风险社会，如技术发展带来的风险（核污染、电子污染等）、环境风险、金融风险以及各种可能的突发事件带来的社会震荡等等，一旦发生，就将会造成难以估计的损失，这些风险也同样是正处在现代化进程中的中国不得不面临的问题。［1］2008年的南方雪灾、汶川地震、2010年的西南地区干旱、2014年的超强台风“威马逊”等一系列重大自然灾害给人民生命财产带来严重的损失。面对自然灾害的巨大破坏，政府的权威与公信力也受到严峻的考验。政府在自然灾害动员中占主导地位，发挥统领作用，但仅依靠政府的力量难以实现高效、快速、协调和灵活的应对。如何在自然灾害发生前后，积极开展应急动员，联合社会力量加以有效应对，实现政府与社会的通力合作被提上政府议程。笔者以海南省为例，研究其在2014年超强台风威马逊发生前后的应急动员情况，窥视其困境，探寻提高应急动员能力的可能出路。

二、海南省自然灾害应急动员系统的困境

2014年7月18日15时30分，超强台风“威马逊”在海南省文昌市翁田镇沿海登陆，给当地带来了极大的损失，反观海南省在应对“威马逊”过程中的表现，事实呈现了其自然灾害应急动员从理念到体制、机制直至技术的系统性困境。

（一）理念性困境

1.危机意识与应急动员意识双重薄弱。

20世纪80年代，奥斯本提出企业家政府，主张政府改革要成为具有前瞻性的政府，这也强调了政府在处理公共事务时应具有危机意识，具备危机事件的预见性以及确立预防危机的有效措施。回顾“威马逊”台风应急情况，民众对于灾害前的预警和预防工作，批判的声音较多。其中网友们提出：如此大的台风为什么不提前通知放假；为什么台风来临前不裁剪树枝；为什么水电部门不能提前“备战”；为什么没有事前准备应急通信设备保持信息畅通；为什么台风来临前大型广告牌不及时卸下；为什么加油站事先不做好油汽储备应急工作；为什么没有事前建议购物清单；为什么官方公布的数据遭遇网友质疑、声讨等“八个为什么”。而这值得应急动员主导者——政府去反思灾害前动员工作中存在的问题与不足。海南基本每年都会有台风侵袭，地方政府出现见怪不怪，危机意识薄弱产生麻痹大意，轻视危机等问题。威马逊来临前，海南省政府也并没有第一时间准确预测威马逊的危害，几次的台风级别预警信号的调整和发布都很被动，更没及时地告知社会公众及组织将面临的灾害挑战，也未进行安全转移，缺乏对政府各部门和社会成员的动员，应急动员意识不强，造成在灾害来临之前，社会对灾害的防范时间仓促，预防工作严重不足，使得灾害中损失严重。

2.应急预案内容抽象并且忽视应急动员。

梳理有关的预案，得出应急预案基本由以下几部分组成：总则、组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置、保障措施、附则、附录等八部分组成。预案内容结构体系清楚但比较抽象，没有具体的情景操作程序，预案的可操作性不强。比如，在海南省突发地质灾害应急预案中的关于应急联动部门与职责的要求就很笼统，在应急响应中也只是简单抽象地说明了一些部门应该做什么，而未能描述这些部门具体做什么。预案更多强调政府部门的应急管理，从预案的编制到预案的指挥执行，强调社会力量参与的部分十分有限，民众参与预案的编制过程基本没有，这就使得民众在自然灾害前后，没有一个预案或相应的配套方案加以指导，造成混乱局面。

从海南省预案中可以发现，各预案中明确注明应急动员的内容相当少，有的甚至只字未提。特别是在强调动员社会力量上，大部分预案一笔带过，没能详细编制具体动员的主客体，程序、方法、技术要求以及标准和原则等。比如，在《海南省防汛防风抗旱应急预案》中，关于动员社会力量的内容在第4部分应急响应中的社会力量动员与参与（4.8）部分中有所体现，指出：《中华人民共和国防洪法》规定，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。灾害发生时，要积极动员和广泛发动广大群众和社会力量，投入防风抗洪抢险和抗旱救灾。同时，积极组织发动社会各界募集募捐，支援灾区救灾和灾后重建工作。但这些内容都是概括性描述，具体操作的程序、方法及要求等不明确,也没有相关的详细的规章加以说明。如果我们把预案中的组织指挥体系板块中的成员及应急响应和保障板块中的参与成员看作是动员的对象，那么预案中却未说明如何进行应急动员，也未说明动员主体力量，这就为响应预案，在台风来临时及时有效地动员社会加以应对设置了重大阻碍。

（二）体制机制性困境

1.从组织体制层面来看，海南省政府在灾害救援期间动员社会力量过程中缺乏严格的规范的动员标准。

在预案中也未注明动员的客体参与到应急过程中时应遵循的原则和标准。影响最大的是在威马逊应急期间，某些社会企业给灾区捐赠发霉面包等行为。这些都反映出海南省政府在应急动员社会力量过程中存在动员标准把控不严，对企业，非营利组织以及公众的动员要求不够明确。在威马逊应急期间，各级政府部门、军队、武警、专业消防队等主流救援力量迅速奔赴灾区。与此同时，源自民间的一股巨大力量也参与进来，除了捐钱、捐物，还有数以千计的普通民众和民间组织自发涌向救灾第一线。他们推动着灾区的重建，对政府的救助形成了有力的补充。然而，很多民间救援组织，由于缺少统一有序的部署，造成救援信息不对称，浪费了大量救援的人力和物力。另一方面，由于大多数救援组织缺乏专业技能和设备，而且存在运力、人力不足等困难，难以发挥更大的作用。必须指出，我们不能只强调动员社会力量，我们需要的是有组织有纪律的社会动员，有组织的参与，高效地发挥社会组织的力量。

2.从激励机制层面来看，如何在灾害应急中把握好义利轻重是一个值得探讨的问题。

义利观影响着动员对象参与到防灾救灾过程的积极性。政府，企业，非营利组织，公众个人的需求倾向是多元的。虽然说自然灾害面前，这些参与主体的出发点并不都是为了各自的物质利益而参与到救灾过程中，但我们不得不关注这些参与者的利益保障问题。分析海南省预案时，我们发现，应急预案中并未对动员对象的利益保障进行说明。在威马逊台风应对中，存在重视灾民，而忽视参与救灾的外来主体。媒体报道的在自然灾害救援中的一些英雄人物的事件，一方面凸显了这些人物为支援灾区而做出的伟大贡献，对动员社会众志成城，携手互助有很大的激励作用，但另一方面也反映了政府在动员政府各部门、军队、社会成员时，对动员对象的利益保障存在忽视，自然灾害中的参与主体的利益激励保障机制建设缺失。

（三）技术性困境

在应对台风期间，海南省政府是相当重视的，而在信息传播和动员全社会力量乃至国际力量的动员方面却存在很多的问题（图1）。从信息传播的过程而言，政府、媒体和公众作为灾害信息传播过程中的三大主体，政府和媒体承担着灾害信息的第一手接受并转化给公众的作用，为减灾抗灾，保护群众的利益提供有效保障。［4］也就是说，政府要动员企业、非营利团体、社会公众就需要运用现代媒体加强彼此间的沟通交流，做好宣传动员工作。而从图1中得出，首先，海南省政府在动员社会各主体时由于受到危机意识、沟通动员意识薄弱等噪音的干扰，而没能有效动员各方力量。在正需要全社会力量加入之时，全国重大媒体都把焦点放在了马航失联问题上。其次，在灾时的信息传播过程中，政府组织缺少具体工作过程的信息公开；再次，预警信息不对称，同一时间省级台风预警与个别市县台风预警级别不一致，容易导致部门工作失调和预警信息发布失真；最后，政府在灾前到灾后的信息传播过程中，与民众联系不强，缺乏有效的民众信息传播反馈渠道。海南省政府未能很好利用新媒体技术和手段动员全国重大媒体及时关注海南，未能有效动员媒体力量来激发社会力量乃至国际力量第一时间参与到救灾过程中，动员的手段，技术及能力严重不足。

图1 资料来源：作者根据资料制作。

三、完善自然灾害应急动员的可能出路

（一）突破理念性困境

1.提升危机防范意识和应急动员意识。

海南省由于自然灾害，特别是台风洪涝多发，而出现麻痹大意，轻视灾害等消极状况，也正是这种风险意识和动员意识不强，未能及时动员社会采取有效措施预防，才有了“威马逊”过后的惨状。近年来的汶川的特大地震、舟曲的泥石流、南方雨雪灾害及“威马逊”等自然灾害给当地人民生活和生命财产造成了巨大的损失。这些充分说明了我们抵抗突发风险的意识和能力还需提高，启发政府及社会要提高风险意识，防患于未然，应急动员意识的培养是一个缓慢的过程，并且受到多种因素的制约。因此，相对于自然灾害发生前后我们开展应急动员而言，还应在日常注意培养动员主体和动员客体的应急动员理念，加强对自然灾害应急动员的宣传，培训及演练，如建立自然灾害展览馆，出版灾害宣传手册，把互帮互助的动员理念引进企业、社区、学校等。

2.加强自然灾害应急动员的“一案三制”建设。

海南省自然灾害的预案体系中很多预案仍然是2006年的旧版本，更新不及时。特别是在2008年大部制改革后，很多职能部门进行了重组或更名，而预案没有得到相应的更新，这种滞后在实际灾害应急过程中，可能造成困扰或动员失灵。另外，在海南省各自然灾害应急预案中关于自然灾害的应急动员内容少之又少，没有一项法规制度以及预案具体说明了在自然灾害来临前，处置中以及后期恢复中如何动员政府，企业，第三部门以及社会公众等。现有的预案缺乏具体情境描述，操作性低。因此，第一，海南省应完善在自然灾害应急动员上的预案编制，引入社会力量参与预案的制定，弥补应急动员在预案上缺席的现状，编制具体的具有操作性的应急动员预案。第二，应进一步理顺我国自然灾害应急动员的决策、执行和监督三类机构的关系，积极建立一个反应灵敏、行动迅速、运转协调、配合密切的自然灾害应急动员体制和机制。第三，加强自然灾害应急动员的法制建设，制定统一的《自然灾害应急动员法》，使得应急管理部门有法可依，增强灾害动员的权威性，使动员合理合法，科学有效。

（二）突破体制机制性困境

1.打造合作伙伴的关系，鼓励社会有序参与。

根据公共治理理论，我们认为自然灾害应急动员作为应急管理中的一项公共事务，其主体应当实现多元化，政府，社会以及公民个人之间应该是一种互助伙伴的关系，其中政府在应急动员中应扮演主导应急动员以及指导社会组织及个人行为大方向的元角色［5］。在上文分析中，我们提到海南省自然灾害应急预案编制过程缺乏社会的参与，政府主导者的动员意识不强，能力不足等，这些致使预案的执行以及应急动员的效果不佳。因此，要提高灾害的应急动员能力，首先，政府要转换思维，打破传统全能政府的观念和做法，鼓励社会参与到自然灾害预案的编制中，参与到灾害的预防，灾中的救助和灾后的恢复过程中来；其次，我们需要注意的是，在鼓励社会参与过程中，政府要做好统领作用，发挥元角色作用，要明确政府在自然灾害应急动员过程中的主体责任，建立自然灾害应急动员主体追责机制。只有这样转换思维，打造政府与社会的合作伙伴关系，应急动员主体才能在自然灾害面前想到社会，社会也才能更好的响应动员主体的应急动员。

2.建立自然灾害应急过程中的利益保障机制。

当社会组织及公众有一颗悲天悯人的心怀，想出手援助时，却担心自己参与到自然灾害的应急中利益受损时，比如生命安全受到威胁，财产受到损失，形象得不到维护等。这些动员客体响应动员的积极性将受到压制，动员效果也将大打折扣。在改进完善自然灾害应急动员建设上需要加强自然灾害应急过程中的利益保障机制建设，将激励保障写进法规制度之中，切实保障参与主体的基本利益，维护好其权益。因此，要加强灾害应急过程中的利益保障的法制建设，用法律保障参与主体的基本利益及需求。另外，可以通过评选在灾害中的优秀企业，组织及个人，予以表彰，形成激励作用；对在应急救灾中伤亡的予以利益补偿以及抚恤等。

（三）突破技术性困境

提高自然灾害动员的科技含量。自然灾害应急动员是一项高效率、高水平和高科技含量的公共动员活动，它不仅需要构建相应的体制、机制和法制基础，也需要构建相应的科技工业基础，增加动员的科技含量，提高动员的科技装备水平［6］。科技专家在灾害动员中发挥着举足轻重的作用，他们能增强动员的说服力，减少恐慌，增强公众对政府和社会的信任度，使动员决策更加合理，动员结果更加有效。科技情报可以提高自然灾害应急动员的科学性，减少自然灾害应急动员的盲目性和失误率，从而为做好自然灾害应急动员工作提供更加有力的有效信息保障。科技装备是自然灾害应急动员的物质手段和基础条件，也是体现自然灾害应急动员能力的客观标志。值得关注的是要充分运用现代科技武装起来的媒体的传播和沟通的功能。在分析海南省灾害应急动员现状时，提到海南省在运用媒体动员社会力量乃至国际力量上存在问题，在“威马逊”来临时未能通过现代科技第一时间与公众沟通交流，没有做好预警预防工作，未能及时通过媒体吸引全国乃至国际的关注。因此，在自然灾害应急动员中，我们要充分发挥报刊、广播、电视、互联网、手机等极具现代科技含量的媒体的自然灾害应急动员功能，多视角、全方位、全时段地反映自然灾害应急动员的目标、内容、意义等，以最大限度地放大自然灾害应急动员的声音，推动自然灾害应急动员新局面的形成。

四、一种科学与人文并重的应急动员思路

现代政府是“有限政府”，政府的资源、职能、权力、能力和规模都是有限的，因此，需要政府与社会建立合作伙伴关系，用治理理论重塑政府，根除全能政府观念，打造政府社会的合作网络工程。在应对自然灾害时，需要政府积极开展应急动员，联合社会力量，实现政府与社会的通力合作，我们还需要有科技的支撑，为自然灾害的动员保驾护航。

另外，社会的文化氛围对于灾害的应急动员产生软约束，影响着动员的效果。 自古以来，儒家思想对我们影响深远。仁爱精神，民本思想，自强精神一直都影响着世世代代的中华儿女，这些传统优秀文化为我们的和谐社会建设贡献着持久的力量。这些文化对于自然灾害的应急动员也起着推动作用。[7]再如，面对自然灾害的侵袭和破坏，人们是怨天尤人、消极面对还是从容面对、自强不息，是我们战胜灾难所首先要解决的心理、态度和精神面貌问题。这种心理、态度和精神面貌取决于一个民族是否具有自强不息的民族文化的支撑。在自然灾害中，社会秩序遭受破坏，人民的生命、财产惨遭灾难，在预防和处理自然灾害过程中，必然涉及到人民群众的利益问题，处理好人民利益，对于动员社会组织和民众参与到灾害应急中意义重大。弘扬这些优秀的传统文化，抑制自私自利的思想，有利于在社会中营造一种团结互助，心系他人，一方有难八方支援的和谐氛围，有利于提高自然灾害应急动员的效果。

[1]徐艳晴.风险社会视阈下的我国政府危机公关[M].南方出版社，2011：34-35

[2]王乐夫，蔡立辉.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2003：68-74

[3]王震.当代中国重大自然灾害应急动员研究[D].中央党校，2010：7

[4]谢晓非，郑蕊.风险沟通与公众理性[J].心理科学进展，2003，04：375-381.

[5]张欣.地方政府自然灾害应急管理能力研究[D].东北大学，2009.

[6]袁艺.为减灾插上科技之翼[J].中国减灾，2005，08：8.

[7]甄尽忠.先秦儒家社会救助思想析论[J].河南师范大学学报：社会科学版，2005.