文 / 施扣柱（上海社会科学院）

民国时期是上海私立学校特别繁盛的一个历史时期。由于不平等条约对外资在华办学的开放性规定，也由于民国政府对民间私人办学的政策引导和鼓励，尤其是上海民营经济或私人经济的相对发达，整个民国期间上海的私立学校为数奇多，几乎可以视为近代中国与上海的一大奇观。

以1929～1934年度为例，上海的初、中、高各级私立学校占同级学校年平均比例分别为：72.20%、86.16%、70.61%。从幼稚园到高等学校，从普通学校到职业学校、师范学校，民国期间上海存在着一个数量庞大、级类分布广泛的私立学校群体。

对这些并非主要或全部依赖市财政支持的私立学校如何实行管理，是对上海教育行政管理机构的一大考验。甚至可以毫不夸张地说，比起对市立学校的管理来，这个考验关系更为重大：它关系到在以市场调节为主旨的私立学校管理方面政府机构究竟应该如何作为，关系到教育行政的有形之手与市场经济的无形之手之间如何协调。显然，能否成功地管理数量众多、级类分布广泛的私立学校群体，是民国时期上海教育行政必须回答的一大难题。

民国上海教育行政管理机构在私立学校管理问题上采取的是一种不同于市立学校的管理思路，笔者将其概括为间接管理模式。其基本精神是：学校具体事务交由董事会和校长全权负责，市教育行政则承担重大事务的规定、审查、监督与执行。其具体表现为：确立私校内部管理的二权分立模式，为间接管理创造前提；借助立案管理的基本手段，规范和引导私立学校的办学行为。

二权分立

所谓私校内部管理的二权分立模式，指的是私校董事会与校长两者之间各不相同的权力分管范畴。其中，董事会主要负责两件大事：一是全权负责经营学校，二是负责校长人选的选任。校长则全权负责学校的行政管理事务。

私立学校的二权分立模式，不仅将私校经营权和行政管理权在董事会和校长之间进行了适度的分离，而且为城市教育行政实现对私立学校的间接管理提供了必不可少的过渡津梁：以经营权为例，董事会虽然全权负责筹划经费、审核预算决算、保管财产、监察财务等财务事项管理，但其权力并非漫无限制。相反，它必须承担向市教育行政机构报告财务状况的义务，这种义务包括了平时的定期汇报和学校解散时的清理汇报。私立学校的财务状况，连同私校董事会的事务状况，均在一定程度上接受城市教育行政的管辖。

以行政管理权为例，校长固然享有全权与全责，但城市教育行政机构仍然开辟了一定的联系渠道，保证了对校长管理实务的知情权与影响力。组织私校校长参加全市校长联合宣誓典礼和全市校长联合会议就是其中重要的代表性形式。校长宣誓典礼最初始于市校校长，私校校长约于民国十九年开始参与其间。这种典礼一般有教育局长参加，仪式上一般安排宣读誓词，由局长领誓。虽然校长宣誓是一种仪式，但其意义却不仅限于仪式，由城市教育行政首脑参与和领誓的行为，也超越了显示其行政领导权威的纯粹象征性意义。此举重在表明：无论是市立学校还是私立学校，均应承认和接受城市教育行政的实质性领导，私校校长尤其应该将其直接管理的私立学校，自觉置于城市教育行政的有效间接管理范畴之内，不能因为私立学校的产权私有性质而恣意妄为。组织私校校长参加全市校长联合会议亦可作如是观。

总之，私校经营和行政管理的具体事务分别由董事会和校长直接负责，城市教育行政则通过对董事会和校长某种程度与形式的管理，实现了对管理者的管理，确切地说，是借助对直接管理者的管理，实现了对私立学校的间接管理。比起对市校的直接管理，这种间接管理模式无疑大大节约了城市教育行政的管理成本。

立案管理

所谓私立学校的立案管理，首先含有私校登记备案之意。但其更深层次的含义却是在于借此引导和规范私立学校的办学行为，并由此达到对教育市场的整顿与规范之目的。其中，私校立案资格标准的设立和立案行为的付诸实施，具有极为深刻的影响。

民国时期上海私立学校的立案资格标准，主要涉及经费、设备、师资与校长、教育教学管理等若干方面。首先，要求立案的私立学校必须要有维持其学校的经费。其次，要有相当之校地、校舍、运动场、校具、教具等基本设备。第三，学校教职员应合格胜任，其中专任教员应占教员总数三分之二以上，校长应由中国人充任。这些立案资格与条件，既包含了近代学校最为基本的几个办学要素，又考虑到了学校实际的办学业绩与管理水平，实际上是规定了最低限度的办学条件，对确保上海私校的办学质量提供了起码的屏障。

民国上海私立学校的立案管理，不仅制定了明确的资格标准，而且在一定程度上予以实际施行。这种施行注意到了不同学校的区别，并根据区别，采取不同的管理措施，也给予相应的不同待遇。

民国上海私立学校分类管理统计表（民国16～24年度）

大体上，可以分为几种情形：一种是立案态度端正、积极申请立案，办学成绩比较显著的私立学校，对此当然是准予立案，直至给予精神奖励和物质资助；一种是愿意立案但办学实绩与立案资格还有一定距离，对此是根据办学成绩，准予试办或准予改良（试办以半年为限，改良以一年为限）。还有一种是对于立案管理不理不睬、置若罔闻或办学很糟糕的，则规定予以取缔。

上表可以大致反映民国期间上海对私立学校进行立案管理的概貌：1927至1935年9年间，共计对954所私立学校（含幼稚园、小学、中学、职业学校、师范学校）进行了规范化管理的审查，平均每年达106所以上，每月9所左右。以当时市教育行政机构负责私校管理的不足10名私校股工作人员数看，这样的工作效率不能算很低。再从审查结果看，准予立案的占48.32%，准予试办和应予改良的占35.85%，勒令停闭的为15.83%，应该说多数私立学校的办学质量是好的和比较好的，立案管理起到了一定的规范化管理的作用，初步达到了管理者整顿私校办学市场秩序的初衷。

需要指出的是，民国时期上海私校的立案管理是动态的。换言之，私校立案资格的获得并非一劳永逸。如果立案后出现办学不善的情况，市教育行政保留撤销其立案的权利，可以随时撤销。在实际执行中，确有少数学校受此处罚。以1936年为例，共有5所小学被撤销立案，理由分别是擅自迁校、学生太少、管理混乱、校长和教员不称职，以及校舍简陋、忽略教学设施建设等。

对于接受立案管理的学校，民国上海教育行政管理机构采取了不少扶持措施，最主要的是经费扶持。早在1923年，上海已经开始注意对立案私立学校的经费扶持，1928年以后更是形成了一种比较持久的制度性行为。对立案学校所实行的比较长久的经费扶持政策，也是这些立案的私立学校能够得以比较长期、健康发展的一个重要经济原因。