文 / 苏 刚 张 青（吉林省教育科学院）

中国教育立法真正步入近代化轨道，应追溯到民国时期。虽然整个“中华民国”时期在政局上变幻莫测、纷繁复杂，但教育立法却有着较强的连续性和稳定性。

无论是民国初期的南京临时政府，还是南京国民党政府，都非常重视教育的发展，并建立了相对完备的教育法律法规，在推动中国民族经济发展的同时，也为中国教育的近代化做出了自己的贡献。

民国时期所颁布的各项教育法律法规具有丰富的内容、明确的主题、简明扼要的文本以及较强的连续性和稳定性，构成了一整套比较完备的教育法制体系，为以后中国教育的立法工作积累了宝贵的经验。

立法程序上民主科学、有序可循

自民国以来，由于政治上民主共和政体的确立，使得资产阶段民主共和精神充斥于民国的各项事物之中，从而与前清封建政体下的各项事物形成了鲜明对照。在教育立法方面，由于民主共和精神的激荡，民国时期的教育立法在程序上渐趋民主化。

民国成立后，民主共和精神逐渐深入人心，首任教育总长蔡元培通过成立学制起草委员会，开创了民初以民主方式进行教育立法的先河，并提倡将教育部所拟法规草案公布于众，广泛征求意见。而南京临时政府成立后不久召开的全国临时教育会议则正式拉开了民主化创制教育法规的序幕，正是在这次会议上，南京临时政府教育部完成了1912～1913量年《壬子癸丑学制》的主要创制工作。而到1922年新学制的酝酿、创制过程中，则更多、更完整地体现了民主精神。其突出表现就在于，这一时期，教育团体尤其是全国教育会联合会，在1922年新学制的创制过程中，发挥了决定性的作用。在全国教育会联合会的引导与支持下，集中了全国教育界人士关于学制改革的主要观点，最终出台了新学制，使得教育法制的创制过程更加充满了民主色彩。而全国教育会联合会也成为近代中国教育史上，唯一实际主导了教育立法过程的教育团体。

南京国民政府成立后，虽然国民政府实行“党化教育”量的方针，加强了政府对教育的控制力度，但民初以来民主合议制已成为教育立法的稳定形式，依然发挥着重要作用。如1932量年《职业学校法》的出台，历经教育部拟定草案，中央政治会议审查，立法院修改并通过三读等立法程序，更是采用了法定的现代民主立法形式，使教育立法的民主形式日臻完善。

立法原则上民主和谐、辑美追欧

立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现，是执法者立法意识和立法制度的重要反映。教育立法作为国家立法体系中的一部分亦是如此，民国时期的教育立法是在资产阶级民主革命派的教育立法思想的指导下形成的，因而，相对于清末的教育立法而言，无疑具有民主的色彩。除此之外，自民初临时政府建立以来，在教育立法方面，民国政府的各个时期都不同程度地借鉴了欧美国家的成功经验，使辑美追欧成为整个民国时期的教育立法原则上的另一鲜明特色。

早在民国初期，为了使教育能够适应资产阶级民主共和国的性质，蔡元培于1912年2月发表《对于教育方针之意见》。同年7月召开了中央临时教育会议，其间讨论并通过了新的教育方针：“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之，更以美感教育完成其道德”。不难看出，新教育方针从不同角度论述了五育之间的相互关系，重视强调五育和谐发展。这项新的教育方针一经通过，便成为确立教育政策及法规的主要依据之一。9月2日，教育部颁布并实行的《教育宗旨令》，则赋予了民国教育以新的含义，它体现了从德、智、体、美全面培养人才的资产阶级教育观。教育部北迁之后，1912年7月临时召开了全国教育会议，此次会议最终于9月3日颁布实行《学校系统令》。在此后的一年间，又陆续颁布了一些法令、规程，它们与《学校系统令》综合起来成一系统，被称为《壬子癸丑学制》。它取消了贵胄学堂，废除奖励出身，调整了教育年限，确立女子教育，在很大程度上体现了资产阶级民主和平等的精神。

北洋政府时期，初期的尊孔复辟逆流严重波及了资产阶级的教育宗旨。然而，同北洋政府的复古教育相适应，教育界吹起了新文化运动的号角，陈独秀9月15日发表《新青年》一文，呼吁建立以民主与科学为中心的新教育，李大钊、鲁迅等人扛起民主科学的大旗，对复古主义教育予以猛烈抨击和揭露，不仅加速了复古主义教育的败亡，也延续了民初教育宗旨的精神。

此外，民国时期的教育立法在很大程度上借鉴了其他国家的成功经验，体现了“辑美追欧”的特色。民国初期，“辑美追欧，旧帮新造”的思想渗透于社会各个领域，因此使得效仿欧美成为这一时期教育立法的另一重要原则。如全国教育会联合会第一届年会议决案《请速设各省区教育厅案》中提到：“就各国通例而论，德意志联邦之各省，皆有学务局，其下复有学务委员会及学务厅；法国则全国划为若干学区，有学区长，每区复有教育局；美国各省有学务厅，各区复有学务局”。

立法主体上政府主导、多级推动

立法是以国家的名义，以特定的主体进行的活动，并不是所有的国家机关都具有立法权，只有特定的立法机构才能够行使立法的职能。就整个民国时期而言，经历了临时政府、北洋政府和国民党政府三个主要历史时期，因而，这三个政府及其领导下的中央教育行政机构和地方行政机构就构成了这个时期教育立法的主体。除此之外，这一时期的教育团体在教育立法方面发挥了关键作用，有力地催生了教育立法的实现，使得民国时期的教育立法在立法主体上呈现政府主导、多级推动的特点。

民国以来，经历了临时政府、北洋政府和国民政府三个时期，除了两次短暂的复辟之外，一直保持了民主共和的政体形成，法定的立法机构先后有临时国会（参议院）、国会、政治会议、约法会议、参政院以及立法院等等。这些中央立法机构具有最高立法权限，因而主导了民国以来各个时期的包括教育立法在内的一切立法活动。

除了政府主导教育立法活动之外，各个教育团体如全国临时教育会议等，在教育立法的过程中，发挥了至关重要的作用，有力地推动了民国时期的教育立法活动。早在蔡元培就任临时政府教育总长之前，就多方访寻教育专家商议教育大计。蒋维乔也认为：“前清学制久为教育界诟病，应从事改革。为今之计，正可趁此时日邀集习教育经验之人，组织起草委员会，着手编订草案。”

而民国以来，第一个具有资产阶级性质的教育法案——《壬子癸丑学制》，则是在这种民主精神的激荡下，通过1912年7月全国临时教育会议上的悉心讨论研究，最终才得以颁布实行的。而到了北京政府时期，由于各军阀忙于争权夺利，无暇顾及教育事业，因而造成了教育团体在立法权限上的增强。这一时期北京政府教育部已将部分立法权让渡给了全国教育会联合会，这点在1922年学制的创制过程中得到充分表现，作为中国教育界影响最大的教育团体，全国教育会联合会的历届会议都有关于学制改革的提案。

随着讨论的深入和意见的集中，学制改革已是大势所趋。于是，北京政府教育部于1922年9月，抢在全国教育会联合会第8次年会之前，于北京举行全国学制会议，对《新学制系统草案》稍作修改，并提交同年10月召开的全国教育会联合会第8次年会讨论，后经过几次不大的修改获得通过。1922年11月1日，以大总统徐世昌的名义颁布了《学校系统改革案》，即1922年学制。

以上是对民国时期的教育立法特色的分析。众所周知，读史使人明智，研究历史就是为了“知史以为今鉴”，通过对历史事物的研究并对此做出客观的评价分析，从而得到于今有价值的启示，是研究的应有之义。