蔡如鹏

国家审计署审计长刘家义：确保实现对重点对象每年审计一次。图/CFP

12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及配套文件，对完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权做出部署和安排。

此举被认为是审计领域的一次顶层设计，是审计制度自建立以来力度最大、设计范围最广的一次全面改革。

《框架意见》明确提出，到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制。这意味着，留给这次改革的时间还有5年。

全覆盖

在《框架意见》及配套文件提出的八大任务中，实行审计全覆盖被列为第一位。覆盖的领域将包括公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部履行经济责任情况四大方面。

国家审计署政策研究室主任郭彩云在对《框架意见》进行解读时说，公共资金、国有资产、国有资源审计主要针对管理、分配这三项的部门和单位，而领导干部履行经济责任审计，则针对党政主要领导干部和国有企事业领导人员，也被称作“一把手”审计。

中国自1983年建立审计署并在1994年颁布《审计法》以后，审计的领域逐步扩大，审计工作逐步走上了法治化的轨道。但就目前的情况来说，审计工作仍存在很多不足之处，主要问题在于审计还存在一些“死角”。而这种问题的出现，主要原因是审计未能做到全覆盖，致使审计的实际效果尚没有得到充分的发挥。

这次审计改革，对审计监督的内容进行了大幅度的调整和完善，尤其是将领导干部履行经济责任情况纳入审计范围，提出“党政同责，一体监督”。舆论认为，这将有助于消除体制漏洞，扎紧制度笼子。

南京审计学院公共管理与绩效评估研究院院长胡宁生告诉《中国新闻周刊》，这是自审计制度建立以来，第一次明确对党政“一把手”同时进行经济责任审计，意义十分重大。

据胡宁生介绍，之前主要是对政府的主要领导进行经济责任审计，对党委主要负责同志的经济责任审计相对开展得较少。

但就地方而言，有时候很多工作是党政“一把手”共同决策的，尤其是贯彻落实国家宏观经济政策方面的一些东西，还有一些重大投资方面的问题，通常都是地方党委做出的决定。将党政领导同时审计，有利于保障重大决策部署的落实和追责。

据悉，自2015年开始，审计部门开始对省委书记和省长开展同步审计，审计结果及其整改情况将作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据。

将党委系统纳入审计范围，也被认为是此次审计改革的一大亮点。《框架意见》及配套文件提到“发挥审计在党和国家监督体系当中的重要作用”。

“这显然不仅仅指政府，也不仅仅指企业，可以把它理解为中国，在中国范围之内无所不包的这么一个范围。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对此解读说，“也就是说不管是党的系统，还是政府的系统，人大的系统，政协的系统，以至于其他各行各业，只要属于公共资金，只要属于国有资产、国有资源，以及党政的领导干部的履行经济责任的状况，都是要全面覆盖的。”

审计全覆盖除了将党政“一把手”同时纳入审计范围外，还把国有资源的审计作为三大项之一，首次单独列了出来。这意味着土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源，也将被纳入审计范畴。

但全覆盖并不意味着均衡用力。《框架意见》提出，要摸清审计对象底数，充分考虑审计资源状况，明确审计重点，科学规划、统筹安排、分类实施，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进。

在2013年接受新华社采访时，国家审计署审计长刘家义曾对“全覆盖”提出过四点要求：一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透;二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题;三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次，其他对象五年至少审计一次;四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。

垂直管理

此次审计改革的另一大亮点，是提出探索地方审计机关人财物统一管理，审计系统中多年来一直存在的条块矛盾，有望得到破解。

湖北省政协常委、审计署特约审计员叶青对《中国新闻周刊》说，目前，中国地方审计机关的主要负责人，均由同级别地方政府进行任免，这使得基层审计工作大打折扣。

“每一级政府都有审计局，就是各归各的，省政府管省审计厅，地级市就管市这一级的审计局，县就管县的审计局，现在以各级政府相对独立的管理，有可能审出来的问题，当地的领导可能会采取一些办法把它怎么消化掉，大事化小。”叶青说。

一位审计厅厅长在接受媒体采访时说，在审计的过程中，经常会遇到说情的，或者是配合上不积极，提供资料慢，对一些问题的解释推诿。

国家审计署副审计长袁野在接受中央电视台采访时说，他在审计中最担心的问题有两个：一是有重大问题查不出来;二是重大问题查出来以后，由于方方面面的干扰，这些问题报上来得不到应有的处理。

如何保障审计的独立性？这个问题也被舆论认为是此次审计制度改革的核心。此次出台的意见中明确提出，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，围绕增强审计监督的整体合力和独立性，强化全国审计工作统筹。

《框架意见》规定，任免省级审计机关正职，须事先征得审计署党组同意;任免省级审计机关副职，须事先征求审计署党组的意见。市地级审计机关正职由省级党委（党委组织部）管理，其他领导班子成员和县级审计机关领导班子成员可以委托市地级党委管理。

国家审计署副审计长袁野说，他在审计中最担心的问题有两个：一是有重大问题查不出来;二是重大问题查出来以后，由于方方面面的干扰，这些问题报上来得不到应有的处理。图/新华

袁野对此解读说，在人的管理方面，比如说省级审计厅厅长的任命，必须要征得审计署党组的同意。“以往也是这样，但这一次在决议里面进一步强调了。”

按照《框架意见》的部署，为保障审计的独立性，将从领导干部管理、机构编制和人员管理、经费预算和资产管理、审计项目计划统筹管理、审计结果报告和公告、审计执法责任、审计信息化等方面给予保证。这就使审计部门可以脱离地方政府的制约，有效地行使审计权力。

“过去更多强调的是依法行使审计监督权，现在在依法的后边和行使审计监督权之间加了一个独立，意思是说要让审计机关能够不受任何干扰的，特别是不受其他拥有权力的这些部门和领导干扰的这样一种审计的监督权。”高培勇说。

在他看来，这个变化不是一般性的，是根本性的，甚至可以称作创造性的变化。这意味着审计监督将“不仅仅是对资金收支的监督，而且包括通过资金收支可以折射的各种活动、各种职能，以及所有范围、所有人、所有领域的一种全方位的一种监督，甚至不仅仅是事后的监督、事中的监督，还可以延伸到事前，形成一个纵向，没有间断的一个连续性的监督体系”。

按照《框架意见》要求，审计垂直管理改革将在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7个省市进行试点，试点的主要内容包括干部管理、地方审计机关经费、资产管理，以及业务方面的力量统筹组织。

大数据审计

如何实现审计的全覆盖？郭彩云在解读《框架意见》时表示，一要靠资源，二要靠技术。

前者指的是加强审计资源统筹整合。一方面，要加强审计项目计划统筹，在摸底基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，既突出年度审计重点，又保证在一定周期内实现全覆盖。另一方面，整合各层级审计资源，开展涉及全局或行业性的重点资金、重大项目全面审计，集中力量、重点突破。

后者指创新审计技术方法。“主要是构建大数据审计工作模式，比如，构建国家审计数据系统和数字化审计平台，加大业务数据与财务数据，以及跨行业、跨领域数据比对和关联分析力度，提高审计能力、质量和效率。”中国政府审计研究中心主任蔡春说。

对于传统审计工作来说，查账和实地走访占据了审计人员大部分的工作时间，尤其是对于审计相关资料的收集，往往面临巨大困难。

根据《框架意见》，审计署将专门设立数据审计司，负责金融、企业、投资、财政的数据收集，构建国家审计的大数据库。舆论认为，这对于打通共享平台、更好利用资源、形成监督合力，具有重要意义。

刘家义曾对审计数据的集中和分析工作，提出过五个方面的关联：一是从中央财政到省市县乃至每个乡镇的资金使用、从部门到项目具体执行单位的资金使用的纵向关联。二是从市财政、市发改委到一级、二级预算单位的各种专项资金的横向关联。三是财政、金融和企业三方面的数据关联。四是财政与其他多部门、多行业的数据关联。五是财政数据与业务数据、宏观经济数据的关联。

此外，针对目前审计全覆盖面临的人员缺口，未来中国审计系统还将采取购买社会审计资源的形式，更好地实现审计监督作用。

胡宁生对《中国新闻周刊》说，目前审计人员奇缺，审计力量严重不足。自2008年以来，仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，中央部委所属的94家企业、国有企业境外机构和投资从未审计过。