动物卫生法律体系建设构想

2015-12-15陈向前中国动物卫生与流行病学中心

兽医导刊 2015年23期

关键词：疫情报告监督机构检疫

陈向前/中国动物卫生与流行病学中心

动物卫生法律体系建设构想

陈向前/中国动物卫生与流行病学中心

一、疫情报告制度需要修订

疫情报告不畅的原因分析：

一是地方政府“不愿报”。虽然我们一再强调，疫情报告是个法律问题，但是由于将疫情与地方政府的政绩关联之后，上有政策下有对策就日趋显现，考虑到疫情对政绩和地方经济的影响，地方政府不愿报告动物疫情的情形并不鲜见，甚至出现报告动物疫情需要“常委会”定夺的做法也不在少数。有的地方发生疫情，当地政府甚至宁愿不惜花巨资进行处置，也不愿向上级报告疫情。因此最好取消以是否发生疫情作为评价指标，而设立的责任追究。建议将发生疫情后没有按照法律规范规定及时报告，并未在限期内采取措施予以控制、扑灭，作为问责的要素更加切合实际。

二是业主“不想报”。发生重大疫情必然要对易感动物实施扑杀，此时国家或地方政府的经济担当往往缺位，而业主却要承担由此而造成的绝大部分经济损失。报告了疫情还要承受巨大的经济损失，就算业主是疫情报告的法定主体，但是自然也就不想报告疫情了。因此，修订合理补偿范围势在必行。

三是兽医系统“不敢报”。长期以来在疫情处置过程中，将疫情与兽医系统的责任相关联已成惯例，还以“没防疫”或“没把好门”实行“有错推定”，并以此为由进行不当问责，即只要发生动物疫情，先推定兽医系统有错。所以一旦发生动物疫情，兽医系统首先面临人人自危的局面，在此情形之下，再加上地方政府“不愿报”演变为“不许”主管部门报告的辐射影响，兽医系统不敢报告疫情也在情理之中。因此有必要进一步明确政府、兽医部门及其工作人员只要在动物疫情控制、扑灭过程中确有突出贡献的，就应当依法给予重奖或记功。

疫情报告修订的建议

（一）明确动物疫情的灾害属性在立法层面确立重大动物疫病为自然灾害的观念，既是国际惯例也是国际通行做法。因此，发生一类疫病视为重大自然灾害，二类为自然灾害。既可回归动物疫病的本来属性，又可纠正不合理归责。

（二）修订奖励制度进一步明确政府、兽医部门及其工作人员只要在动物疫情控制、扑灭过程中确有突出贡献的，应当依法给予重奖或记功。授权农业部会同相关部门制定办法。

（三）修订补偿条款控制、扑灭疫情而扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，须经评估后以市场价格实施补偿；免疫应激死亡的，按实际损失补偿。同时，将监测采样造成的损失，也列入适当补偿的范围。

（四）明确疫情报告的主渠道兽医管理体制改革前，兽医站系统就是动物疫情报告的主要渠道，并经几十年的运行，已经非常成功。现行三个主体接受疫情报告的规定，由于没有突出疫控机构疫情报告的主渠道作用。实际削弱了报告体系，建议明确疫情报告主渠道。

（五）规范禁止移动措施虽然动物疫情一般发生在县域内，但是疫情一旦公布，甚至全省的动物及其产品就会遭到“封杀”。这种现象加剧了疫情报告中“三不报”怪圈的恶性循环。建议授权农业部规定移动受限区域和时限。

（六）疫情确认制度不科学动物疫情的确认本是技术行为，理应由官方技术支撑的疫控机构组织实施，包括国家参考实验室等的检测数据，只能作为疫控机构会商、研判、确认疫情的证据。建议疫情确认主体明确为疫控机构，主管部门只做发布者。

二、动物疫病防控方针的修订建议

（一）提高养殖防疫要求目前，国家养殖环节防疫门槛过低，不能保证养出健康动物。尤其规模养殖企业反映强烈：如果不全面提升养殖防疫要求，对已成规模的养殖企业不公平，养殖者不能在一个平台上进行公平的竞争。建议提高非规模养殖的防疫条件与门槛。

（二）避免政府在强制免疫中包揽过多通过修订强制免疫条款，改变政府及部门在强制免疫中的“大包大揽”行为，纠正从事动物饲养活动的单位和个人却“撒手不管”的怪异乱象。

（三）疫病监测有待强化应明确将疫病监测纳入政府工作，并制定动物疫病监测计划，保障经费支持，强调监测数据在动物疫病防控中的重要作用。

（四）应适时提出控制、消灭并重策略在预防为主的基础上，应当将控制消灭并重策略入法。

三、有关动物疫病防控责任的修订建议

（一）行政相对人责任缺位长期以来，相对人动物疫病防控的法定义务一直没有落实到位。把本来是行政相对人的“要我做”变成了“你要做”，在整个强制免疫的实施过程中，没有一处能体现出强制免疫是养殖者的法定义务。因此，需要进一步明确界定相对人的动物疫病防控义务。

（二）政府和主管部门责任不清兽医主管部门越位实施政府职责，政府则往往名为负“总责”实际多有缺位。因此，需要进一步明确政府在制定规划、经费保障、队伍建设等资源配置方面的责任；乡镇政府和街道办事处的疫病防控职责更不清晰，应当把“组织群众做好动物疫病预防与控制”，明确为其应当承担的责任。

（三）事权不清重大动物疫病防控的事权没有划分，中央、地方、企业之间在动物疫病防控方面的事权长期不明确。导致在重大动物疫病防控中出现“中央积极、地方观望、企业等待、个体漠视”的现象。建议由国务院规定重大疫病防控事权划分的基本原则，并授权农业部会同有关部门制定配套规范。

四、检疫与监管制度修订建议

（一）限制动物长距离移动动物疫情暴发流行与动物长时间远距离运输呈正相关关系，已成不争事实。修订时，一是将“区域区划、风险控制、过程监管、可追溯管理”作为动物检疫原则入法。二是明确规定授权省级人民政府公布跨省调运动物的指定进入通道。并由设立在指定通道上的监督检查站实施监督检查，未经指定通道进入的，任何单位和个人不得接收。浙江、北京、上海、天津等省市已将“指定通道”写入地方性法规。三是规定授权农业部适时公布检疫对象的实验室监测、检测名录和标准方法。四是明确企业责任。“好猪是养出来的、也是管出来的，但绝不是检出来的”，企业要建立质量保证体系，明确企业为第一责任人。因此，在申报检疫时，申报人应当提供证明符合条件的证据。

（二）取消县境内流通的产地检疫将动物卫生监管前移至养殖环节，县境内流通不再实施产地检疫，但必须凭兽医人员出具的动物健康证明在县境内流通。质量责任，由养殖者自负。

（三）下放检疫审批权限将现行的跨省引进乳用动物、种用动物及其繁殖材料的检疫审批权限下放到设区的市或直接下放到县级。一来可方便办理审批手续，二来便于引进后实施有效的监管。

（四）融合品质检验和屠宰检疫屠宰过程的品质检验和屠宰检疫的内容和项目大致相似，且品质检验的内容和项目基本能够覆盖屠宰检疫。由企业品质检验人员在流水线上实施同步品质检验，政府派驻的官方兽医进行监督。动物产品可以凭场方兽医出具的产品合格证明生产加工、贮藏运输、购销经营。这样做可考虑：检疫只到动物，动物产品不再实施检疫。将“动物检疫合格证明”，修改为“动物检疫证书”不再分AB证，只设一种检疫证书。或者修改为：兽医卫生证书。进一步明确相关方责任。

（五）取消检疫收费由于有检疫收费项目，影响动物卫生监督机构在地方政府财政核定监管工作经费，致使数百个动物卫生监督机构依然实行自收自支，不少动物卫生监督机构的经费至今不能进入当地财政全额预算，这种状况直接影响着动物检疫和监管工作的顺利开展。况且，在近期发生的多起检疫人员渎职犯罪案件中，一多半是与收费和利益相关。修订为技术性收费项目。

（六）取消“补检” 本来动物检疫制度是依照行政许可要素设立的，运行模式为“依申请而发生，符合条件解除禁止”。就法律逻辑而言，补检和检疫是不能同时存在于法律之中的，否则有悖论之嫌。动物检疫制度，就是禁止依法应当检疫而未经检疫的动物或动物产品进入流通环节。然而，“补检”则为非法进入流通留下“口子”。

（七）确认野生捕获的合法性捕获的野生动物申报检疫时，须持有野生动物管理部门合法捕获证书。

五、兽医工作体系修订建议

（一）官方兽医工作体系需要进一步巩固和加强目前，动物防疫工作体系国家缺乏建设标准与评估的规范。有必要通过修订管理体制的条款，授权农业部会同有关部门制定动物防疫体系的建设标准和效能评估指标，巩固兽医管理体制改革成果。

（二）强化动物疫病预防控制机构的职能由于没有突出动物疫病预防控制机构的官方技术支撑功能，其在动物防疫的行政决策、监管执法中的技术依托与支撑作用没有发挥，有的地方甚至还出现了被边缘化的迹象。因此，有必要修订设置原则，明确为县级以上人民政府设立。

（三）动物卫生监管执法体系有待完善目前，省、地、县三级已经全部设立了动物卫生监督机构，但是由于国家没有动物卫生监督机构的现实，既影响动物卫生监督机构的体系完整性，也给地方的机构改革带来一定负面影响。有的省份在机构改革中就提出：“既然国家不设立动物卫生监督机构，我们也可以取消省、地两级的动物卫生监督机构，只保留县级监督机构”，这种意向虽然发生在少数地方，但是一经施行，则会给整个动物卫生监管体系带来巨大冲击。因此，需要删除第八条规定中的“地方”。并明确派出机构的法定职责。

六、兽医人员保健与防护修订建议

由于没有具体的实施细则，《动物防疫法》的本条规定实际上没有执行。因此，拟规定授权农业部应会同人事、卫生和财政部门制定实施细则，落实兽医人员的卫生防护措施和保健措施。

七、确需单独设章的建议

（一）单独设立“动物疫病消灭和净化”一章

国务院发布的《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》（以下简称《规划》），提出了控制净化重大动物疫病的策略。建议单独设立 “动物疫病消灭和净化” 一章，明确相关法律制度和措施。

1.实施《规划》需要立法支持。现行《动物防疫法》设计的法律制度和法定措施对净化和根除动物疫病存在诸多缺位。如强制免疫的法律制度，就对海南等地建立“非免疫无疫区”的举措形成实际的法律制约与限制。还对《规划》提出的退出免疫的防疫措施，构成法律限制。

2.现行法律不完全适用动物疫病的消灭与净化。一是需要规定动物疫病状态的法定情形，并授权农业部制定疫病“控制、扑灭、消灭和净化”的递进指标。二是需要规定强制免疫退机制。并授权农业部及省级兽医主管部门可增、减强制免疫的病种和区域。

3.涉及疫病的术语与国际规则不接轨。OIE规定，某种动物疫病没有达到其规定扑灭标准的区域，即视为该种疫病的疫区。因为受“非疫区”根深蒂固的影响，很容易诱导人们在疫区与疫病上产生误解，即以为“疫区”只要解除了封锁，自然就成了“非疫区”，有的甚至还以为该动物疫病也消灭了。长此以往，人们（包括政府及兽医主管部门）就会自然而然地放松对疫病防控的关注、重视与投入。但事实上，扑灭一次疫情相对容易，而消灭一个疫病则是非常困难的。

4.疫区定义慎用。修订时，将可“疫点、疫区、受威胁区”限定为“发生动物疫情的”。

5.划分风险等级。依据疫病控制状态，划定所谓“非疫区”区域的风险等级，并限制动物由高风险区域向低风险区域流动。

（二）单独无害化处理一章

正常年份，每年产生近亿头死亡或淘汰猪、十数亿只死亡或淘汰禽类及其他死亡动物，针对数量如此巨大的死、弃动物，无害化处理任务非常繁重。因此，需要遵循“政府主导、市场运作；统筹规划、因地制宜；财政补助、保险联动；强化监管、依法治理”的原则，探索不同养殖条件下的无害化处理模式。在本章，明确死、弃动物的无害化处理原则和相关法律制度。并将动物防疫法中相关无害化处理内容的条文全部纳入本章。

1.完善法规和标准建设。授权农业部制定无害化处理的配套法规和技术标准规范。

2.确立原则。死、弃动物无害化处理涉及规模养殖场和分散饲养动物的农户与居民，还涉及屠宰加工和产物利用；处理过程中既涉及处理技术的有效性，又涉及死、弃畜禽收集、运送、处理及监督的系统化管理环节。因此，可将“政府主导，科学布局、合理规划”作为设置无害化处理公共设施和场所的基本原则入法。

八、法律责任部分调整建议

（一）部分行为规范需要调整。“两高司法解释”涉及《动物防疫法》的，主要为第二十五条和无害化处理的规定，可以参照食品安全法的体例，直接引用刑法条款，追究刑事责任。尚不构成犯罪的，由动物卫生监督机构予以行政处罚。

（二）适当调高罚款等行政处罚幅度。随着社会经济的发展，人们的收入和生活水平也在不断提升。加之，《食品安全法》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律规范，对同类违法行为规定的处罚幅度，均高于《动物防疫法》。因此，需要调整处罚幅度，以期达到重典治乱之目的。

九、与相关法律衔接的建议

《动物防疫法》所调整的动物及动物产品名录，也需要与《畜牧法》《进出境动植物检疫法》等相统一。修订时，一是可授权农业部制定名录；二是可采用列举式如猪、牛、羊、兔、马、驴、骡、鸡、鸭、鹅等表述动物种类，尽量穷尽可能传播动物疫病的动物；三是分类表述动物产品，即供人食用类和非食用类，或者先表述食用动物产品，后表述非食用产品。同时，需要进一步协调与《农产品质量安全法》和《食品安全法》等相关监管制度的衔接问题。

动物卫生与食药监管的职责划分： 1.准出制度：农业部门主管准出的监管，但主要由监督机构与以实施；2.准入制度：食药部门主管准入的监管；3.第一责任人制度：企业对产品负责（品质检验）；4.属地管理政府负总责；5.联合执法机制建立多方联合执法机制。