本刊 | 张玥

受访嘉宾：任东明国家发展和改革委员会能源研究所可再生能源发展中心主任，国家可再生能源中心副主任。

历经多年酝酿，业内翘首以盼的可再生能源配额制再度被摆在决策者的面前。作为起草我国配额制政策的主要参与者，任东明认为我国电改配套文件的陆续出台以及电力市场化的提速，将为配额制政策的颁布和顺利实施提供保障。

《风能》：业内针对可再生能源电力配额的讨论已经持续多年，为何迟迟没有实施，主要原因有哪些？

任东明：从我个人角度来看，配额制在我国难以实施主要有四个原因：

一是争议。国内各界包括可再生能源界等相关领域的专家、政府官员、企业领袖以及行业协会等对实施配额制的意见并不统一，甚至存有较大争议。尤其是在2004年、2005年全国人大讨论可再生能源法草案时，关于是否引入配额制政策所引发的争议最为激烈。社会各界的态度不一，致使决策层迟迟无法下定决心。

二是时机。如何选择引入配额制的最佳时机是比较关键的问题。但我个人认为，在我国这个最佳时机还未出现。

三是条件。之所以找不到配额制实施的最佳时机是因为实施条件还不完全具备。一个是制度条件不足，我一直持有的观点是，现在的可再生能源法并没有为配额制奠定牢固的法律或者制度基础，所以引入配额制的条件并不十分成熟。虽然我国可再生能源法中提到可再生能源发展比例的问题，但是缺乏必要的执行刚性，对义务承担者的责任和目标完成情况的奖惩并没有做具体界定。另一个是市场条件不足，目前我国的电力市场还不允许引入可再生能源证书交易，配额交易的缺乏也会对配额制作用的完整体现造成影响。

四是冲突，由于配额制规定的是数量，价格则由市场决定，但目前我国已经实施的上网电价法则是通过电价的补贴进而扩大市场。因此，配额制的引入会与现有的补贴政策产生矛盾冲突，而如何协调二者关系又是一个相当复杂的工作。

《风能》：在您看来，为什么要实施配额制政策，到底该如何理解配额制政策？

任东明：国家能源局从2010年开始，就启动了关于制定配额制管理办法的相关工作。从国家层面来考虑，引入配额制主要是为了解决我国可再生能源发电规模扩大而引起的风电和太阳能等可再生能源发电并网消纳的难题。我个人对此有不同的考虑，其实配额制的引入解决的是市场的份额问题和容量问题。我国的配额制侧重点应该放在扩大可再生能源市场空间方面，解决并网消纳难题包含在该政策所带来的效果之中。

真正了解配额制内涵的人都明白，配额制政策本身是一种强制性市场政策，设计这种机制的原因考虑的是可再生能源具有的特殊性。从产业发展来说，可再生能源产业还比较弱小，开发成本较高，市场需求还很有限，不能完全用发展大能源的模式发展可再生能源。但是，可再生能源与传统能源相比，又具有清洁、低碳、可持续的特点，因此具有很大的发展利用价值。从未来实现自身可持续发展的角度来看，我们必须对其提供足够的支持，突破口就在于市场容量的扩大，以市场容量的扩大来降低成本。从配额制的属性来看，它是一种强制性的“市场”机制，其有效实施需要建立在强制性立法基础上，整个过程受政府的严格监督，完不成配额指标的责任者要接受处罚。国内许多人对配额制政策的认识是有偏差的，认为只有市场经济是实施配额制的前提条件，其实另一个条件是它的强制性，在缺乏完善市场机制的条件下，我们也可以只利用它的强制性。

《风能》：如果我国配额制的考核管理办法顺利出台，则会出现配额制和我国现行的固定电价政策同时并行的局面，您怎么看待新老政策间的协调关系？

任东明：配额制政策和固定电价政策是会产生一定的矛盾冲突。针对二者的协调问题，我曾经做过四种模式的分析研究。一种是完全放弃现有的固定电价政策，引入单一的配额制政策。但这种方式会导致各方对我国政策稳定性的质疑，由此带来的政治影响不容忽视。第二种是在某些地区实施配额制政策，而在另外一些地区实行固定电价政策。这种方式的前提是各地区要有较独立的立法权，而只有联邦制国家才具备这一前提，因此这种方式和我国当前的立法体制和行政管理体制有一定的距离。第三种是对不同可再生能源发电技术分别采用配额制政策和固定电价政策。这种方式需要选择产业发展相对成熟、发电价格最接近常规能源电力价格的技术，同时还要考虑产业在不同发展规模下的阶段性问题。第四种是配额制政策和固定电价政策的互补与协调模式。由于配额制规定的是数量，价格由市场决定，但我国电力市场仍处于转型当中，还没有真正意义上的电力市场，也就谈不上公平的市场经济，作为电力市场支点的电价也不可能通过完全的市场竞争形成，电价仍然是靠政府制定。同时可再生能源发电产业还不具备与传统能源发电的竞争力，客观上还需要给予一定的价格保护，即实施固定电价政策。

根据上述几点，如果从国家层面考虑，能够解决市场需求问题的配额制政策和能够解决成本补偿问题的固定电价政策有同时引入的可能，而且两种政策同时实施也有可能形成互相补充的效果。

《风能》：以您多年对配额制的研究和国外案例的分析，您认为中国配额制在设计完善中可以借鉴哪些经验？

任东明：对于国外经验，我认为我们要坚持的原则是：“适合则用，不适合则不用；不是为用而用，而是为有用而用”。截至目前，国外众多实施配额制政策比较典型的国家，有成功的经验，也有失败的经验，为我国引入该政策提供了参考。

我认为其中最重要的国外经验有三点：一是要有强有力的法律基础作保障。从实施配额制的国家来看，配额制政策实施效果的保障都是建立在刚性的法律要求上。而且从配额制实施的英国和美国的30多个州的经验来看，即便有强有力的法律，实施的效果也不一定十分理想，更何况我国目前还缺乏这样强有力的法律制度保障。二是要有灵活的制度设计。制度设计要根据我国国情、不同地区的经济发展情况，以及可再生能源规模化发展的阶段性、经济性、技术差异性等对框架、内容、组成部分等进行灵活设计。例如，我们以发1兆瓦时的电量所获得的证书数量来举例说明，对于风电，由于成本接近于商业化成本，可以颁发一个证书。而太阳能成本略高，可以颁给两个证书，海上风电则可能会颁给三个证书。三是要完善市场交易机制。要实施配额制就要引入相应的配额交易机制，如果今后可再生能源配额交易机制可以和碳排放交易结合到一起，那么不仅可以解决国家面临的碳排放压力，同时还能给可再生能源带来额外的收益。