张紧跟

基本公共服务作为人类最基本的生存和发展权利，既是维系社会公平和公正的基石，又是实现人的全面发展的基本社会条件。其中，教育作为一种培养适应经济社会发展需要的人才的活动，不仅是个人生存发展的第一需要和终身受益的财富，而且是国家发展的百年大计。而医疗卫生服务作为最基本的普惠性民生服务，不仅关乎个人健康，而且关乎国家未来发展和社会和谐。因此，在建立牢固的可持续经济增长的基础中，投资于教育、医疗等，与投资生产制造同样甚至更加重要。①联合国亚太理事会:《公共支出在提供公共服务中的作用》，载胡鞍钢、王绍光编:《政府与市场》，北京:中国计划出版社，2000年。在当代中国，教育和医疗等基本公共服务是广大民众最迫切需要的公共需求，其均等化程度直接影响着广大民众生存和发展机会的公平和公正，满足民众的基本公共服务均等化需求是政府责无旁贷的基本责任。

基于此，实现基本公共服务均等化逐渐成为新世纪以来党和政府的基本公共政策目标。为此，各级政府都规划了建设公共服务型政府的改革目标，在基本公共服务领域增加财政投入，日益强调基本公共服务均等化，基本公共服务体系初步建立。①马宝成:《中国服务型政府建设十年:主要成就和未来展望》，《国家行政学院学报》2012年第5期。但是，与广大民众共享改革发展成果的需求以及党和政府的郑重承诺相比，基本公共服务均等化依然任重道远。②薛洁:《基本公共服务均等化公民满意度调查报告》，《湖北社会科学》2014年第9期。从已有相关研究来看，研究者主要对中国基本公共服务均等化的指标体系、发展现状、制约因素与发展路径等进行了研究。③管勇昊、洪亮:《基本公共服务均等化:国内研究状况、评价与展望》，《江淮论坛》2008年第4期;姜晓萍、吴菁:《国内外基本公共服务均等化研究述评》，《上海行政学院学报》2012年第5期;郭小聪、代凯:《国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估》，《中国人民大学学报》2013年第1期;丁忠毅:《近年来中国基本公共服务均等化问题研究回顾与反思》，《中共四川省级机关党校学报》2014年第2期;陈自强:《我国学界近十年来对基本公共服务均等化研究综述》，《云南行政学院学报》2014年第4期。尽管基本公共服务均等化的概念界定众说纷纭，但研究者都认为基本公共服务是指教育、医疗等最基础、最核心和最应该优先保证的公共服务。④刘志昌、苏祖安:《基本公共服务均等化的内涵研究综述》，《学术界》2009年第3期。虽然有研究者注意到财政体制影响基本公共服务供给总量和非均等化、政府管理机制导致基本公共服务均等化的动力机制不足、供给机制单一、决策机制不合理等制约因素⑤郭小聪、代凯:《国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估》，《中国人民大学学报》2013年第1期。以及“城乡二元结构和身份制度造成的制度区隔”⑥王玮:《多重约束条件下我国均等化财政制度框架的构建》，北京:中国社会科学出版社，2011年。等，但是，既有研究更多地聚焦于“政府中心论”，强调要改革财政分权体制、⑦宋文昌:《财政分权、财政支出结构与公共服务不均等的实证分析》，《财政研究》2009年第3期;吕炜、赵佳佳:《我国财政分权对基本公共服务供给的体制型约束分析》，《财政研究》2009年第10期。公共财政体制⑧田发、周琛影:《基本公共服务均等化:一个财政体制变迁的分析框架》，《社会科学》2010年第2期;彭健:《基本公共服务均等化视野下的财政体制优化》，《财经问题研究》2010年第2期;孙德超:《推进基本公共服务均等化的原则——事权与财权财力相匹配》，《教学与研究》2012年第3期。和政府管理体制。⑨麻宝斌等:《中国基本公共服务均等化改革分析》，《社会科学战线》2009年第12期;张开云等:《地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径》，《中国行政管理》2010年第1期;郭小聪、刘述良:《中国基本公共服务均等化:困境与出路》，《中山大学学报》2010年第5期等。从实践来看，财力均等并不能保障基本公共服务均等，[10]岳军:《公共服务均等化、财政分权与地方政府行为》，《财政研究》2009年第5期。政府财力充足并未带来民众基本公共服务高满意度，[11]2014年中国城市基本公共服务力评价(《公共服务蓝皮书》)显示:我国38个主要城市基本公共服务满意度评价排名前十的分别是:拉萨、青岛、上海、海口、宁波、太原、成都、厦门、重庆、珠海。见《西藏日报》2014年12月14日。政府提供的基本公共服务并不符合公众偏好。[12]郭小聪、代凯:《供需结构失衡:基本公共服务均等化进程中的突出问题》，《中山大学学报》2012年第4期。显然，研究者没有意识到基本公共服务生产应该是政府与公众互动，而基本公共服务供给是政府、市场与社会协作共治的过程。诚如萨拉蒙所言，政府为了有效供给公共服务，应该由社会中多元行为主体基于一定的集体行为规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。[13]莱斯特·萨拉蒙:《全球公民社会:非营利部门视界》，邓国胜译，北京:社会科学文献出版社，2002年，第4页。而国家治理体系现代化就是国家通过制度化建设不断调整自己与市场、社会之间的三重关系，从而实现协同共治的过程，以制度约束国家权力和保障公民权利是衡量国家治理体系现代化的基本标准。[14]俞可平:《衡量国家治理体系现代化的基本标准》，《北京日报》2013年12月9日。因此，应该以国家治理体系现代化来推进基本公共服务均等化。

一、基本公共服务均等化实践及其成效

进入新世纪以来，党和政府日益把基本公共服务均等化摆在突出位置。

首先，中央政府逐渐明确了实现基本公共服务均等化的政策目标 (见表1)。2006年，中共十六届六中全会从公共财政体系建设角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务。2007年10月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系角度强调了基本公共服务均等化的重要作用。2010年10月，十七届五中全会从保障和改善民生角度强调必须推进基本公共服务均等化。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式对外公布实施。2012年11月，党的十八大明确提出了基本公共服务均等化总体实现的目标。2013年11月，十八届三中全会再次从保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革角度强调要推进基本公共服务均等化。

表1 新世纪以来，“基本公共服务均等化”的战略演进

其次，地方政府积极探索推进基本公共服务均等化。一是制订规划。如2008年7月，中共海南省第五届委员会第三次全体 (扩大)会议通过了《中共海南省委关于大力改善民生推进基本公共服务均等化的意见》;2008年8月7日，浙江省人民政府印发《基本公共服务均等化行动计划》(2008—2012);2009年12月15日，《广东省基本公共服务均等化规划纲要 (2009—2020年)》公布实施;2012年4月，广东省又开始组织实施《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案(2012—2014年)》。二是探索制定基本公共服务的范围和标准。如浙江省划分为3大类14项具体领域，广东省划分为2大类8项具体领域。三是加强基层公共服务体系建设。各地都非常注重加强基层公共服务设施的标准化建设，使城乡居民能就近获得基本公共服务。

最后是加大财政支持力度。近年来，各级政府不断加大公共财政对教育和医疗卫生的支持力度。统计数字显示:2010—2013年，国家财政性教育经费从14670．07亿元增加到24488．22亿元，占国民生产总值的比重从3．66%上升到4．30%，①《教育部国家统计局 财政部关于2013年全国教育经费执行情况统计公告》，2014年11月6日，http:∥www．jyb．cn/info/jytjk/201411/t20141106_603445．html，2015 年3 月26 日。地方政府教育财政支出从11829．06亿元增加到20895．11亿元，中央政府对地方政府的教育转移支付从1826．38亿元增加到2777．27亿元。②《2013年中央公共财政支出决算表》，2014年7月14日，http:∥www．gov．cn/xinwen/2014-07/14/content_2717030．htm，2015年3月28日。2009—2013年，全国财政医疗卫生支出累计达30682亿元，年均增长24．4%;2008—2013年，医疗卫生支出占财政的比重从4．4%提高到5．9%;2014年全国财政医疗卫生支出预算安排10071亿元，比2013年执行数增长10．5%。③《2014年全国财政医疗卫生支出首次突破1万亿》，2015年1月12日，http:∥news．xinmin．cn/domestic/2015/01/12/26469266．html，2015年3月28日。2010—2013年，地方政府医疗卫生财政支出从4730．62亿元增加到8203．20亿元，中央政府对地方政府的卫生医疗转移支付从1411．79亿元增加到2588．27亿元。④《2013年中央公共财政支出决算表》。2010—2014年，我国人均基本公共卫生服务经费标准从15元提高至35元。⑤《国家卫计委:2014年人均基本公共卫生服务经费补助标准再提高5元》，2014年9月29日，http:∥health．dzwww．com/jkxw/news/201409/t20140929_11110022．htm，2015年4月1日。

上述措施的实施，无疑促进了基本公共服务均等化进程。具体体现在:

一方面，中国基本建成了覆盖城乡的国民教育体系。一是建立了基本公共教育制度。全面普及了九年义务教育，为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿，并为家庭经济困难学生、贫困地区农村义务教育阶段学生等提供资助。二是国家不断出台体现“教育公平”的惠民政策。如2012年启动国家连片特困地区农村义务教育学生营养改善计划，并相继出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的意见》和《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》等。三是初步建立了促进基本公共教育服务均等化的公共财政保障机制。中央政府一般性转移支付向基本公共教育服务倾斜，重点扶持薄弱地区、薄弱学校和困难群体。四是教育均等化程度大大提高。国家财力的倾斜促进了民族地区教育快速发展以及城乡和区域教育差距缩小，国家不断完善助学制度，农民工随迁子女、农村留守儿童、残疾学生受教育权益也日益得到保障。

另一方面，基本医疗卫生服务均等化不断推进，初步形成了基层医疗卫生机构与二三级医院联动、中西医并重、公立与非公立医疗机构并存的格局。截至2014年10月底，全国医疗卫生机构数达98．2万个，其中:医院2．5万个，基层医疗卫生机构92．1万个，专业公共卫生机构3．2万个，其他机构0．3万个。①《2014年10月底全国医疗卫生机构数统计》，2014年12月25日，http:∥www．askci．com/chanye/2014/12/25/145215yvjt．shtml，2015 年4 月3 日。2013年末，全国卫生人员总数达979．0万人，每千人口执业 (助理)医师、注册护士分别为2．06人和2．05人，每万人口全科医生与专业公共卫生机构人员分别为1．07人和6．08人，均高于世界平均水平。②《2013年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》，2014年5月30日，http:∥www．nhfpc．gov．cn/guihuaxxs/s10742/201405/886f82dafa344c3097f1d16581a1bea2．shtml，2015年4月3日。一个覆盖城乡全体居民的由村卫生室、乡镇卫生院、县达标医院、社区卫生服务站构成的医疗卫生服务网络初步建立。到2015年，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年360元以上，政策范围内住院报销比例提高到75%左右。2015年全国公立医院改革全面铺开，使90%的疾病能够在县域内解决，基本医疗保障制度覆盖面已达95%以上。③《我国已实现基本医疗保险制度全覆盖》，《人民日报》2013年11月11日。

二、基本公共服务均等化面临的挑战

尽管上述基本公共服务均等化的努力成效卓著，但是，基本公共服务非均等化依然非常突出。

(一)地区之间基本公共服务非均等化

地区之间的基本公共服务非均等化主要表现在省区之间、一个省区内的不同地区之间。

教育方面，统计显示:2013年省级政府公共财政教育支出占全部财政支出比重最高的山东省为20．90%，最低的青海省只有10．03%;学生人均公共财政预算教育事业费最高的北京市小学、初中和高中分别为21727．88、32544．37、36763．03 元，最低的河南相应只有 3913．95、6453．79、5617．66元，区域差异明显。④《2013年全国教育经费执行情况统计公告全文》，《中国教育报》2014年11月6日。

医疗卫生方面，2013年人均卫生财政补贴东中西部分别为312、213、331(元)，每千人中执业医师与注册护士数量东中西部分别为2．48、1．79、1．79人和2．48、1．76、1．78人;不同地区居民之间的健康水平也存在明显差异，如2010年东部城市和经济社会发展较快的地区人均预期寿命均超过78岁，而西部一些经济相对落后的省份 (如云南、西藏、青海等)人均预期寿命还不足70岁。⑤中华人民共和国卫生和计划生育委员会:《2014年中国卫生统计年鉴》，北京:中国协和医科大学出版社，2014年。

广东省是中国大陆第一经济大省，但省内区域基本公共服务非均等化问题也非常明显:2012年全省高中阶段毛入学率达到95%，但粤东西北最低的汕尾、茂名、云浮分别只有87%、87．46%和90．25%;2012年全省义务教育规范化学校覆盖率达到60．9%，粤东西北最低的汕尾、茂名、河源分别是17．36%、53．2%、16．08%;2012年全省每千人口医生数达到1．88人，而同期粤东西北地区最低的汕尾、湛江、云浮分别为1．57人、1．42人和1．57人;2012年全省每千人口病床数达到3．35张，而同期粤东西北地区最低的揭阳、茂名、云浮分别为1．82张、3．31张、2．66张。⑥《广东统计年鉴2013》，北京:中国统计出版社，2013年。在江苏省内也存在类似的差距:2013年人均教育财政支出方面，苏南整体为1624．95元/人，高于苏中的776．65元/人和苏北的1319．46元/人。①《江苏公共服务城乡差距拉大 专家呼吁加强政府投入》，2014年1月26日，http:∥news．jschina．com．cn/system/2014/01/26/020105508．shtml，2015年4月5日。

(二)城乡之间基本公共服务非均等化

长期以来，由于存在着城乡二元化体制，国家的基本公共服务投入始终存在着“偏向城市”倾向，导致城乡居民享有的基本公共服务在内容、范围和标准上存在明显差异。

教育方面，农村义务教育经费不足，办学条件差，师资水平低等现象普遍存在。2011年，普通小学生人均公共财政预算事业费支出农村与城市 (含县城)相差近700元，普通初中生农村与城市(含县城)相差近900元。许多农村学校教学仪器设备、器材和图书达不到国家标准，寄宿制学校宿舍、食堂等生活配套设施也严重匮乏。一些农村学校教师高龄化，音乐、体育、美术、英语、信息技术等课程教师缺乏，难以吸引到优秀教师。近年来，农村地区“撤点并校”在集中资源改善办学条件、提高办学效益和质量的同时，也带来了部分学生上学路程变远、上下学交通安全存在隐患、生活成本增加等问题。②《教育部:农村教育经费投入依然不足》，《法制日报》2013年10月15日。

医疗卫生方面，80%的公共卫生资源集中在城市，导致农村卫生服务和资源匮乏，农村每千人平均拥有不到1张病床 (城市平均约3．5张)，农村每千人只拥有1名卫生技术人员 (城市在5名以上)，4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。③《缩小城乡公共服务资源的现实差距》，《中国经济时报》2011年1月10日。虽然这种城乡差距有缩小趋势，但目前依然显著。据统计，在1991—2012年期间，农村与城市之间新生婴儿死亡率比率、婴儿死亡率比率、5岁以下儿童死亡率比率和孕产妇死亡率比率，其均值都在两倍以上，最高值在三倍以上。农村与城市的医疗卫生的物资条件也差距巨大，在2008—2012年间，城乡每千人口医疗卫生机构床位数的比例均值在两倍以上，最高值在四倍以上。④李平、陈萍:《城市化、财政支出与城乡公共服务差距》，《财经问题研究》2014年第9期。2013年城乡每千人口中执业医师与注册护士数量分别是3．39、1．48和4、1．22;我国城市地区婴儿死亡率为5．2‰，农村地区为11．3‰，农村地区是城市地区的2．2倍。⑤中华人民共和国卫生和计划生育委员会:《2014年中国卫生统计年鉴》，北京:中国协和医科大学出版社，2014年。

(三)不同群体间基本公共服务非均等化

由于现行基本公共服务制度依然以身份制度为基础，而且现行基本公共服务体系未将社会弱势群体纳入其中，因此垄断型行业和机关单位及部分企业员工享受的基本公共服务水平远远高于失业人员、农民工等社会弱势群体。⑥《政治发展蓝皮书:基本公共服务均等化存三方面问题》，2013年8月5日，http:∥news．china．com．cn/txt/2013-08/05/content_29628616．htm，2015年4月5日。尤其是社会弱势群体由于缺乏有效需求表达平台及话语权，导致其基本公共服务诉求既难以表达又难以得到回应。在教育方面，农民工群体虽然被统计为城镇常住人口，但却不能享受城镇居民的基本公共服务。⑦方烨:《农民工市民化实质是公共服务均等化》，《经济参考报》2013年2月4日。如大多数农民工随迁子女只能进入条件较差的民办幼儿园、无法入读全日制公办中小学校、在中考或高考前被迫选择回到流出地省份就读参考。在医疗卫生方面，2013年全国农民工26894万人，年末参加城镇医疗保险的农民工人数为5018万人，参保率仅为18．7%，这说明绝大部分在城镇就业的农民工是在户口所在地参加新型农村合作医疗保险，而新农合医疗费用垫付制度和异地报销制度使农民工的实际医疗保障水平受到影响。⑧蒋云赟:《将农民工加入城镇职工医疗保险体系》，2015年3月11日，http:∥finance．sina．com．cn/review/hgds/20150311/165221698389．shtml，2015年4月5日。加之农民工主要从事低薪、高危工作，既缺乏必要的职业安全防护，又没有纳入基本医疗保障的网络，职业病防治形势非常严峻。

(四)基本公共服务供需结构失衡

近年来，随着各级政府民生财政投入力度的加大，在相当程度上改善了基本公共服务均等化状况，但政府供给与公众需求的结构失衡问题却日益突显，与各级政府日益高调的“民政财政”相对应的是公众对基本公共服务的满意度依然偏低。如调查显示:虽然政府财政投入不断增加，但2014年广州市民“教育服务”评价满意度为39%，相较于2004年市民56．6%的满意度有明显回落。①《政府公共服务市民基本满意》，《南方都市报》2015年1月19日。在农村，作为公共服务提供者的政府与作为消费者的农民之间并没有建立起畅通的信息沟通渠道，农民的真实需求无法被输入政府的公共政策过程，再加上相关政府部门缺乏深入实地的需求调研，最终导致农村基本公共服务供给与需求脱节，造成财政资源的闲置和浪费。②财政部财政科学研究所课题组等:《我国农村公共服务体系建设研究》，《地方财政研究》2012年第7期。对中西部山区农村的研究显示，有少数项目如教育服务标准化和农村合作医疗的规范化不仅没有增进农民的福利水平，而且降低了农民的整体福利水平。③王习明:《谨防中西部农村公共服务的负效益》，《学习时报》2012年4月23日。佛山市政协的调查数据显示，政府购买服务多集中在养老服务、职业技术教育服务和就业创业帮扶服务，而公共卫生和基本医疗、文化教育等公益活动领域的购买服务尚不多见，受益对象以工商企业、城镇居民为主，而农民工、流动人员、下岗工人等弱势群体受益较少。④佛山市政协提案:《关于政府购买社会组织服务中存在的问题及对策建议》，2013年3月18日。

三、以国家治理体系现代化推进基本公共服务均等化

城乡之间、区域之间、不同群体间基本公共服务非均等化，一方面反映出地方政府的财力资源配置与基本公共服务事权之间的不匹配，另一方面则反映出地方政府的基本公共服务职能没有确立。⑤郭小聪、代凯:《国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估》，《中国人民大学学报》2013年第1期。更重要的是，财政能力增强并不意味着基本公共服务能力增强，财政均等并不必然意味基本公共服务均等，主要还在于地方政府行为偏好。⑥岳军:《公共服务均等化、财政分权与地方政府行为》，《财政研究》2009年第5期。而且，基本公共服务的政府供给与民众实际需求之间的脱节从根本上反映出基于“国家中心论”的基本公共服务均等化发展模式面临着不可承受之重。总之，基本公共服务非均等化表明:传统国家治理体系既缺乏基本公共服务均等化的完善制度保障，也反映了基本公共服务均等化单一治理机制的缺陷。在现行国家治理体系下，分税制改革所导致的“财力不断往上集中，事权不断往下释放”的“财权与事权不匹配”在相当程度上弱化了地方政府尤其是基层政府的基本公共服务能力，地区间财力的客观差异也波及区域基本公共服务均等化，而“不以财力均等化为目标的财政转移支付自然无法促进基本公共服务均等化”。⑦田发、周琛影:《基本公共服务均等化:一个财政体制变迁的分析框架》，《社会科学》2010年第2期。更为关键的是，由于政府职能转变不到位，战略规划层面的公共服务型政府建设始终难以从根本上取代实践上不断自我强化的“经济增长型政府”，必然导致地方政府热衷于投资诸如基础设施等短、平、快且易出政绩的“民生项目”和继续坚持“偏向城市”以及“偏爱发达地区”的发展战略。最终，在现行国家治理体系下，既缺乏对基本公共服务供给的约束机制，又缺乏促进基本公共服务均等化的激励机制，公众尤其是弱势群体的基本公共服务诉求不仅难以表达也无法真正影响政府的公共政策过程，基本公共服务供给不仅总量不足而且结构失衡。

20世纪80年代以来，正是基于传统国家治理体系难以应对巨量公共事务挑战的压力，通过重新配置公共权力、向社会组织和私营部门开放权力以提高国家治理韧性与弹性的国家治理体系现代化浪潮逐渐遍及全球。⑧G．Stoker，“Governance as Theory:Five Propositions，”International Social Science Journal，Vol．50，1998，pp．17-28．从历史发展来看，现行国家治理体系在成就改革年代中国经济持续高速增长、社会稳定、政治和谐与文化繁荣的同时，随着中国改革进入深水区和社会矛盾集中凸显期，其所导致的基本公共服务非均等化不仅不利于实现经济社会可持续发展与转变经济发展方式，更违背了社会公平与公正原则而危及现行社会秩序与安定。这表明:为应对经济社会发展不断提出的新挑战，现行国家治理体系必须重构。因此，必须以国家治理体系现代化来推进基本公共服务均等化。

经济合作与发展组织认为，一条有效而可行的发展道路将建立在“良好治理、经济增长和社会团结的基础之上，而良好治理被认为是国家迎接挑战、解决误区并保证其可持续发展的极其重要的因素”。⑨经济合作与发展组织编:《中国治理》，中国科学院—清华大学国情研究中心译，北京:清华大学出版社，2007年，第1页。从1996年起，世界银行定期发布全球治理指数，逐步形成了从表达与问责、政治稳定与暴力程度、政府效率、规制水平、法治和腐败控制这六大类来综合衡量世界各国治理状况的最为全面的国家治理指标体系。①D．Kaufmann ＆ A．Kraay，“Governance Indicators，”The World Bank Research Observer，Vol．23，No．1，2008，pp．1-30．因此，应该从国家与社会良性互动的角度来理解国家治理体系现代化，一方面国家要超越和渗透社会以实现理性化和保持自主性，另一方面能动社会应该通过法治与民主来制衡国家。②陈慧荣:《国家治理与国家建设》，《学术月刊》2014年第7期。国家治理体系现代化涉及国家权力配置理性化、公共决策民主化、治理权威法治化，建立有效问责机制，提高行政效率等。③常健:《国家治理现代化推进公民和政治权利保障》，《人权》2015年1月15日。具体包括:(1)政府治理制度化。一是建立高效率政府以实现政府治理的有效性，二是建立民主和法治政府以实现政府治理的合法性。④何增科:《政府治理现代化与政府治理改革》，《行政科学论坛》2014年9月29日。(2)政府、市场与社会的协同治理。在现代社会发展中，随着市场化的不断深入，现代公共治理的三个参与者——政府、市场与社会——之间的互动变得格外重要，没有任何一个单独的公共治理主体具备足够的知识与能力来主导整个公共治理过程。⑤R．A．W．Rhodes，Understanding Governance，Buckingham:Open University Press，1997．只有通过良性的公共参与，以及不同公共治理主体之间的协作性互动，才能够产生“善治”局面。基于此，应以国家治理体系现代化推进基本公共服务均等化，具体包括:

(一)强化政府基本公共服务职能。长期以来，以“经济增长为中心”的政府职能定位使得各级政府热衷于投资基础设施等，而忽视基本公共服务投入，财政支出结构不合理，从而导致基本公共服务非均等化。2013年，中国财政性教育经费为24488．22亿元，占国内生产总值比例为4．3%;而早在本世纪初，世界平均水平就达到4．9%，其中发达国家为5．1%、欠发达国家为4．1%。⑥李成宇、史桂芬、聂丽:《中国式财政分权与公共教育支出》，《教育与经济》2014年第3期。从卫生总费用占GDP比重来看，2013中国卫生总费用占GDP比重为5．9%，而2010年低收入国家卫生总费用占GDP平均比重为6．2%，高收入国家该比重平均为8．1%，金砖国家中巴西和印度该比重分别为9%和8．9%。⑦《中国卫生总费用占GDP比重偏低》，《新文化报》2012年9月17日。从各国政府卫生支出占政府总支出的比重看，我国政府为医疗卫生事业所做的投入比例也处于较低水平，仅为10．3%，低于发达国家水平。⑧梁学平:《我国医疗卫生政府支出现状及国际比较》，《价格理论与实践》2014年第4期。因此，应该以实现基本公共服务均等化为目标来转变政府职能，建设公共服务型政府:一是建立优先保障基本公共服务均等化的财政支出结构;二是建立保障基本公共服务均等化的激励约束机制。

(二)理顺政府间关系。一方面，从现行体制来看，基本公共服务均等化在纵向政府间面临着四重矛盾:一是基本公共服务的事权与财权不对称;二是转移支付制度设计与地方实际需求不对称;三是区域经济发展非均衡导致的地区间基本公共服务能力非均衡;四是中央与地方在促进基本公共服务均等化中的目标定位分工不明。为此，首先，根据国家基本公共服务范围和标准，在义务教育、医疗卫生等领域，明确界定各级政府的支出责任，并以此进行财权配置，以保障基本公共服务支出责任的财力;其次，改革财政转移支付制度，发挥财政转移支付在调整各级政府财力分配、平衡不同地区财政能力中的积极作用，推进各级政府财政能力合理配置，切实增强基层政府公共服务能力，为实现公共服务均等化奠定公共财政基础;最后，明确地方政府立足于个体公平发展而中央政府落脚在城乡和地区公平发展的责任分工。⑨《促进基本公共服务均等化需要解决的三个问题》，2010年11月15日，http:∥business．sohu．com/20101115/n277643982．shtml，2015年4月7日。另一方面，基本公共服务均等化也面临地方政府间横向关系的挑战。改革以来，中国形成了地方政府间“为增长而竞争”的发展态势。在“为增长而竞争”中，地方政府基于自主安排财政支出的权力，更重视将有限的财政资源投资于能够直接推动经济增长并有助于吸引外来资本 (如FDI)的领域 (如基础设施)和地区 (如城市和发达地区)，却远远没有承担起在基础教育、公共医疗等方面的责任。因此，应该把建立总体实现基本公共服务均等化作为衡量各级政府绩效的一个约束性指标，并积极引入外部评估机制等重塑激励约束机制，促使地方政府间转向“为基本公共服务均等化而竞争”。

(三)实现政府、市场与社会在基本公共服务均等化中的协同治理。基于基本公共服务均等化中政府、市场与社会都有着自身难以克服的局限性，因此在当代公共管理实践中，逐渐衍生出通过构建协同治理机制以同时利用政府、市场与社会之优点而避免其缺点的理念。其实质是通过协作治理，形成合力，以共同应对日益复杂的基本公共服务均等化难题。一方面，建立政府、市场、社会协同治理的公共服务供给模式，既有利于弥补基本公共服务财政资金短缺之不足，又可以灵活采取授权、特许、外包、购买服务等多种模式提供基本公共服务以提高基本公共服务生产与供给效益。另一方面，放权于社会使社会组织成长壮大，充分发挥各类社会组织在基本公共服务均等化需求表达、基本公共服务生产与供给以及监督政府等方面的积极作用，以购买服务等方式吸引社会参与基本公共服务均等化，以弥补市场资本化倾向，促进基本公共服务均等化的公益性。

(四)建立健全公民参与与问责机制。参与、回应与责任是现代民主政治的核心价值，也是公共服务型政府的基本要义。①杨光斌:《政体理论的回归与超越——建构一种超越“左”右的民主观》，《中国人民大学学报》2011年第4期。为缓解基本公共服务均等化中的供需失衡，首先必须逐步改变基本公共服务均等化实践中以政府为主导、“自上而下”的决策机制，更多地选择不同类型、不同深度的公民参与形式，为公众意愿表达提供途径，从“政府点菜”转向“公众选择”。其次，切实保障弱势群体的参与权利以实现基本公共服务的利益保障。弱势群体在政治权利上的“残缺”在相当程度上导致其在基本公共服务均等化中的“弱势”，因此应该在完善立法和统筹城乡发展以弥补政府在保障弱势群体社会权利之不足的基础上，拓宽弱势群体参与渠道，为其参与基本公共服务均等化提供组织载体。②彭向刚:《论转型期弱势群体政治参与与社会公正》，《吉林大学社会科学学报》2007年第1期。最后，对不能有效履行职责、疏于推进基本公共服务均等化的地方政府，要严格问责。应该构建全流程、立体式的问责机制，将基本公共服务均等化的基本公共政策过程都纳入问责范围，使行政系统内部问责、国家立法机构与司法机构的横向问责以及参政机构和社会舆论的纵向问责有机结合起来。③亢犁:《推进城乡基本公共服务均等化的路径》，《光明日报》2013年1月2日。

(五)全面推进基本公共服务均等化的法治化。作为国家治理体系现代化的基石，法治既是基本公共服务均等化的重要内容和内在目标，又是实现基本公共服务均等化的制度动力和根本保障。首先，要以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕教育、公共卫生与基本医疗等领域确立不分城乡、地域和身份的公民都能享受基本公共服务的基本原则和框架，形成较完善的基本公共服务均等化法治体系。其次，要在明确政府履行基本公共服务首责义务和兜底责任的基础上，清晰划分纵向政府间基本公共服务均等化权责和供给的财政支持结构。再次，要实现基本公共服务生产与供给公共政策全流程的程序化、透明化和民主化。最后，要完善基本公共服务均等化的多元监管体系，建立监管绩效考核问责制度。