柴凝

摘要：采用比较分析法，以土地开发权与城市规划变更的损益为研究重点对两国土地评价特征进行比较分析。结果表明：两国土地制度的差异导致土地评价的特征也不尽相同，若能取长补短互通有无，可达到制度绩效的最优化。

关键词：土地制度与评价；开发权；城市规划变更损益

1 引言

中韓两国都经历了经济快速增长期，土地市场的发展在经济发展中起重要作用。作为公共财，土地可以产生外部效应，世界各国通过规定土地使用权益以实现共同目标。开发权是构成土地价值的重要因素，可影响城市规划在经济活动中的作用。随着城市规划的调整与变更，开发权价值也会发生变化，研究其变化所致的损益及调节各种利益关系具有重要的意义。

2.土地开发权与城市规划变更损益

土地开发权是政府为了维护公共利益，并通过城市规划来赋予使用者改变土地价值的权力。如图1所示，开发权完全私有化的情况下，土地所有者具有开发权，因此，土地所有权的价值由现有价值与开发后的增值部分构成；相反，如果开发权完全国有化，政府享有开发权，土地所有者应缴纳开发分摊费用后进行土地开发。城市规划变更使土地开发价值发生变化，土地所有者的损益也随之改变。开发权私有化条件下，土地价值包括了开发权的价值，城市规划变更所引起的损益反映在土地价值上；反之，若开发权公有化，土地所有权的价值就是当前的使用价值，为了取得开发权，需要支付分摊费用，开发权的价值不包含在土地价值内，即使城市规划调整，土地价值也不会发生变化。城市规划变更是由政府利益决定的，土地所有者的损益由政府通过分摊费用或损失补偿的形式来调节。由此可见，城市规划变更导致的损益调节关乎土地所有者与政府的利益，正确与理性的评估显得尤为重要。

3.中韩土地制度与土地评价特征比较

中国土地制度体系内部要素的相互关系如图2所示。我国土地市场除了具有一般土地市场特征外，还具有如下特色：首先，我国城市的土地归国家所有，城市土地所有权不能进入市场进行交易，进入市场进行交易的只能是土地使用权，具体包括土地转让、出让、租赁、抵押等使用权交易行为。其次，我国城市区域国有土地使用权市场即使在同一地区，也有很多种土地商品。同时，不同用途地块的使用期限也是不同的，国有土地的使用权年限为：居住用地70年，商业、观光、娱乐用地40年，其他用途用地为50年。最后，国有土地使用权市场是对建设用地使用权进行交易的场所。控制性详细规划确定了即使在同一区域，存在多种容积率与用途，这样可以对土地商品进行理性的比较与判断。除此之外，我国房地产市场采取楼面地价与折旧等评估方法对土地进行评价。

韩国的土地使用权与所有权是统一的，同一地区实行统一的用途区划，全国所有土地的开发密度与用途是确定的。韩国所有的土地用途与密度都是确定的，土地使用权与所有权不分离，当城市规划变更发生时，土地所有者与政府针对各自的损益就会产生冲突。为解决土地利用的固定性、使用权与所有权不分离问题，韩国土地评价以用途区域划分为主，具有调节城市规划变更利害关系的职能。由于土地所有权与使用权不分离，城市规划变更所致的利益损失成为私有化的问题，并产生土地所有者资本差异等问题。本文将中韩两国的土地制度与土地评价特征整理如表1所示。

图1.土地所有权与开发权的价值 图2. 中国土地制度体系

表1. 中韩两国土地制度与土地评价特点比较

比 较 项 目 中 国 韩 国

开

发

权 土地利用规章制度 规划许可制 用途区划制

所有权与使用权的关系 完全分离 未分离

规划最高权 建筑不自由原则 建筑自由原则

土地

市场 土地市场 差异性 统一性

土地评价特点 楼面地价、土地减值补偿 用途区划制为中心

城市规划变更损益 城市规划变更损益 100%归还与补偿 一部分归还与补偿

城市规划变更损益测定方法 楼面地价（每单位容积率的土地价值） 严谨的公示地价、地价变动率统计

城市规划变更损益调节基准 所有的损益调整 部分损益调整

4. 结论与启示

我国土地制度与韩国相比有以下几点优势：1）政府拥有土地所有权，可高效地对城市进行规划与开发，并对土地使用者、使用期限以及契约的履行情况进行有效管理；2）在城市规划变更时，政府根据容积率价值变化程度同土地使用者进行核算，土地使用者很难产生额外损益； 3）通过出让土地使用权，可持续获得收益。相比之下，韩国政府在开发过程中受土地权属约束，开发效率较低；通过实行严谨的公示地价与地价变动率统计对城市规划变更损益进行评估，比我国的土地评价方法更为精确。韩国特别规划区域与一般区域的土地用途与开发密度不同，我国的楼面地价体系可以对以用途区划为基础的评价方法进行补充，同时，当韩国政府引入类似于使用权转让等相关制度时，可采取楼面地价体系对单位容积率的土地价值进行评估。

参考文献（References）：

1. 毕宝德，土地经济学（第六版）[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

2. 汪秀莲.韩国土地管理法律制度[J].中国土地科学，2003，17（3）：57-62.

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4. 宋劲松，刘洋.土地开发权：城市规划的法理基础[C].规划50年-2006中国城市规划年会论文集（上册），2006.