胡敏

摘要：大学善治是大学治理的目标，其核心是协调大学各利益相关者的相互关系，以共同目标为纽带协商合作实现有效健全的管理。学生是高等教育的核心利益相关者，构建通畅有效的学生利益诉求表达机制，保障学生治校参与权，权衡大学各群体之间权益，凝聚各方共识，协商共治，是实现大学善治的基础。有必要通过提高目前学生组织的充分合法性，解决学生管理体系的责任性与回应性，增强利益表达的法治与有效性，从而加强大学生体制内利益表达机制，消减体制外的利益表达。

关键词：学生利益诉求表达机制；大学善治；协商共治

20世纪90年代，西方新公共管理运动兴起了善治理念，越来越多学者将其应用于教育等公共管理领域的研究，大学善治由此而兴。学生作为大学核心利益相关者，“是大学存在的理由，没有学生就没有大学”[1]。他们是大学治理的重要变量。要在大学多元利益群体之间建立一个有序的关系，实现善治，就必须促进学生参与大学治理，使之有合理的制度和途径表达利益诉求，让他们与大学其他利益相关者能够公平对话、沟通和协调。当前，随着教育体制改革深化、民主政治发展、高校内部组织日趋复杂化和权益日益多样化，大学生利益诉求也不断增加。因此，如何立足大学善治的政策视域，建立健全大学生的体制内利益表达机制，具有重要的现实意义和实践价值。

一、学生利益诉求表达机制：大学善治基础

善治（good governance），作为治理的一种方式，强调健全有效的治理，本质上是一种合作管理，既包括主体多元化的权力分享与责任分担，也强调多元主体的认同和自主自治；既是协商合作的过程，也是利益博弈的过程；既关注信息公开，也重视对成员诉求的回应。因此，俞可平指出“善治是使公共利益最大化的社会管理过程”，本质是“政府与公民对公共生活的合作管理”[2]。

大学存在着各种交叉复杂的关系，由多元利益相关者组成。教师、学生、行政管理人员等各群体都有各自利益追求，分化和形成各种不同的独立的权力力量，包括 “个人统治、集团统治、行会权力、专业权力、魅力权力、董事权力、院校权利、政府权力、政治权力和高教系统的学术寡头权力”等10种。大学多元利益主体，注定大学善治必需多元利益主体的权力分享、责任分担、协商共治、诉求平等。学生是大学规模最大的利益群体，其最根本利益诉求是求学——求索真理、求人格得以健全塑造。从这意义上，大学善治追求的公共利益最大化，就是学生求学利益最大化。因此，学生利益诉求表达，既是大学善治的根本目标，也是大学善治的基础机制，构建着大学治理的正当性、透明性和有效性。

学生利益诉求表达奠基大学善治正当性。“善治从治理理念上是强调利益相关者共享共治的，在治理的结构和程序上也是强化利益相关者的权力制衡及互动。”[3]大学善治正当性指的是大学治理秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。学生是高校最大的利益相关者，“在当今这个日新月异的世界，高等教育显然需要有以学生为中心的新的视角和新的模式”。“国家和高等院校的管理者应把学生及其需要作为关心的重点，并应将他们视为高等教育改革的主要的和负责的参与者。”[4]学生自觉认同和遵守大学的管理秩序和机构，是理解和参与高校治理的前提条件，否则共同治理将无从谈起，更不可能达到善治的目标。从历史发展看，学生利益诉求表达经历了直接管理、要求参与大学治理、参与大学治理的历程，在直接管理或参与治理中实现。“学生大学”鼻祖——意大利博洛尼亚大学是学生管理的典型代表，学生的利益表达直接通过学生行会对大学的管理实现。“他们的行会治校并支配老师”[5]，具有选聘教师、决定学费数额、制定学期时限和授课时数、制定规章管理学生学习生活和调节内部关系等权力，并“对讲课迟到或者未能完成学生们所制定的教学计划的教师罚以重金”[6]。这种模式成为南欧许多大学的原型，直到今天在拉丁美洲大学的最高管理委员会里通常都有学生。

学生利益诉求表达呼唤大学善治透明性。每个利益相关者都有权获得与自己利益相关的各种政策、管理规定的信息，包括规章制度的制定、发展规划等。这些信息是各利益相关主体能够有效参与决策的保证。同样，学生利益诉求重要方面是希望学校关于学生利益攸关的规定、制度和政策等的决策活动公开透明，信息全面及时。在宋丽慧2004年的调查中显示，当问及学生如果参与学校管理工作，最想达到的目标是什么时，第一位就是维护学生整体的利益。在希望参与学校管理的程度上，30.63%的学生表示希望有权参与学校管理的讨论，23.95%的学生表示希望知道详情，23.31%的学生表示希望有权监督学校的管理，17.90%的学生希望对学校管理能够有权决定，4.22%的学生表示不希望参与。[7]

·教育管理·大学善治视野下学生利益诉求表达机制建构

学生利益诉求表达倒逼大学善治有效性。随着民主化的推进，高校与学生的关系由纯粹的权力关系向教育契约关系转变，学生权力已经作为一支独立的力量。学生没有正常的表达机制和途径反映和解决与他们成长发展息息相关、迫切需要解决的问题时，或者是没及时得到学校或教育机构的回应，他们就会缺乏对学校的基本信任，有可能选择非理性方法包括群体性事件或是网络诉求或是个人极端行为等非常态的行为，引发了不稳定的风险，从而影响大学的稳定和发展。学生群体性事件是大学善治的反动，其多发频发即表明大学治理低效或无效，与大学善治格格不入。20世纪50至70年代，美国、英国、法国、德国等地大学发生学生抗议活动，通过各种方式包括游行示威、占领房屋等方式争取学生权利、扩大学生参与高校决策是当时学生运动的一个重要目标。有研究表明，美国“28%的校园都经历过抗议生活规则制度的学生运动，18%的校园抗议要求更多的校园决策参与权”[8]。这些学生活动对高校内部管理产生了很大影响，最后高校和教育机构在学生运动与政府压力下，不得不进行改革，扩大学生参与高校内部管理，并在各种大学委员会吸纳学生代表，从而缓解了激进学生的不满情绪。1970年代后期至今，学生作为民主化的重要力量越来越受到重视，学生参与大学治理作为一种教育理念被越来越多的人所接受，也成为了当今高等教育发展的趋势之一。

二、大学善治下学生利益诉求表达的缺失

（一）学生组织表达功能薄弱

目前，我国学生组织包含了学生会组织、学生社团和行政班团组织。学生社团大多数局限于开展学生兴趣活动，行政班团组织直接接受辅导员管理。但所有的组织都接受学校的指导和监督，不是独立的学生群体利益代表机构，在人员构成和组织制度上受到大学行政权力的渗透，仅仅作为行政权力机构在基层的一种延伸，更多的是传达和执行学校精神和通知，自主性力量薄弱，导致权力失语，未能被学生们完全认可并作为表达自身利益的组织。

我国的学生会是团委领导下的学生群众组织，校级学生会的秘书长一般由校团委老师担任并同时任学生会指导老师，院级学生会一般由辅导员担任指导老师，学生会主席要听从学生会指导老师的指导。从管理层级上看，学生会地位不高，理论上对学校各项政策拥有监督权和建议权，而实际上学生会组织利益表达功能大部分演变为行政管治功能，使得学生会很难完全为学生代言，主要成为了学生活动的组织者、参与者以及学校通知和精神的传达者。从资源来源看，学生会的资金主要来源于学校拨款，为了自身发展和维持运作，很难完全站在学生的立场为广大学生争取自身权益。从学生代表性看，代表民意的范围有限。学代会的代表通常是由各层次的学生干部组成，是“精致的利己主义者”，往往被戏称为“干部会议”，难以获得广泛的支持。从制度上看，我国高校基本都建立了比较规范的学生代表大会制度，定期召开学生代表大会，应该是大学生制度化的利益表达渠道。但是目前的学代会通常主要是为了选举产生学生会主席，没有发挥其参与大学治理的功能。学代会的提案虽然每年都提交并且在会上宣读，但是没有任何规章制度约束高校对学生提案的回复，并不是每个学校都重视对学代会提案的回复和针对学代会提案进行研讨整改，大多数情况下，学生提案最后不了了之。

（二）学生管理体系的责任性与回应性欠佳

一是高校学生管理体系不够重视应对学生利益表达，抑制学生参与大学治理主动性。传统的观念认为学校和教师是学校管理的主体，学生是学校和教师管理的对象，导致了学生在学校管理中主体地位的缺失。部分学生管理者对学生利益表达认识出现了偏差，认为学生必须听话，老师要求做什么就应该做什么，不应该提出要求，更没必要参与到管理中，把学生的利益诉求简单地理解为学生对学校或学院工作的不配合、对教育管理的不服从，把学生参与管理理解为会带来更多的麻烦，认为学生诉求越少越好，甚至认为学生没有提出诉求就是没有矛盾。因此在工作中尽量掩盖诉求、压制诉求表达。

二是高校学生管理体系对学生诉求回应性不足，影响了学生参与大学治理的积极性。我国高校学生事务管理实行的是党委领导下党政共管体制，学校党委领导、校长负责，学校党委副书记或副校长主管。学校设立学生工作部（处）作为学生事务的主要管理部门对学生事务负主要责任。校党委通过团委、武装部等党委部门，校行政通过招生办、就业指导中心、总务处、保卫处等行政部门可以直接对学院的学生事务管理提出要求和指导。学院的学生事务主要由副书记负责，由辅导员具体落实。辅导员通过年级级委、年级团总支委员、班委、团支部委员开展工作。在这种情况下，学生管理有严格的等级之分，更多地体现是下级对上级的负责，在组织关系上是一种单一纵向的封闭传播，缺乏横向和立体化的信息沟通关系。学生事务的各项工作几乎全由学生工作部（处）、学院副书记、辅导员这一组织系统承担和完成，其他组织机构几乎不用承担任何事务。学生事务与其他组织也缺乏良好的互动沟通。同时缺乏学生申诉、听证制度，利益救济匮乏。20世纪初，学生听证制度、申诉制度开始引入我国高校学生管理。教育部下发的《普通高等学校学生管理规定》第41条规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”但由于在实际运作中缺少相关配套机制和制度保障，使得学生听证制度、申诉制度大多不能长期坚持或流于形式。

（三）学生利益表达的法治性与有效性缺乏

在我国，《教育法》、《高等教育法》规定了学生遵守学校管理规定的义务，但并没有明确规定学生享有参与管理的权利，学生参与的依据缺失，高校决策系统学生是否参与及参与的程度仅依靠于学校的考虑。在大部分高校，学生表达自身利益，直接参与高校的决策机会很少。虽然教育部2014年下发的《高等学校学术委员会规程》中指出，可以选择有突出学术创建和潜力的学生作为特邀委员进入学术委员会，但目前高校内部设立的各种委员会的成员几乎都没有学生代表，他们更多的是作为院校决策机构系统的数据来源或者意见收集来源，而不是积极的利益表达者和参与者。在目前教育部已核准的高校章程中，仅有个别高校如中国人民大学将学生参与治理的权利写入章程，总体比例很低，对如何实现学生参与没有具体的保障措施。目前一些高校挑选个别品学兼优的学生担任校长和学生的联系人，如南开大学、兰州城市学院、安徽大学，首都师范大学称之为校长助手，中国矿业大学称之为学生校务参事等，由他们直接向校长反映学生的意见和诉求。在实际运行中，学生助理们认为“在与学校某些部门的沟通和交流过程中还是缺乏底气”，他们“并不是直接参与学校的管理”。“更多的时候，我们所做的是让学校了解学生需要，并向其提供决策参考。我们主要通过形成调研报告，或者会议沟通的形式来影响学校决策。”[9]这种作为校长助理而存在的模式是一种进步，但同时也反映出学生平时通过正常的途径和空间参与决策、管理的机会很少，学校处理、反馈机制滞后，以至于只能通过将学生作为校长助理的形式取得相互的沟通。

三、大学善治的学生利益表达机制建构

（一）强化学生组织的利益表达功能

在西方，学生组织是代表学生表达利益诉求，参与大学治理的重要载体和有效形式。最原始的博洛尼亚大学以及后来的学生评议会或者全国学生联合会、学校学生会都是这种途径的典型代表。1966年美国大学治理董事会联盟（AGB）、美国教育理事会（ACE）和美国大学教授联合会（AAUP）在联合发表的《大学治理宣言》提出了共同治理，各类高校陆续成立了学生评议会，代表学生参与与自身相关的事务决策过程，负责与大学其他利益相关者沟通、交流、合作，独立运行并被希望对大学学术提高及社区服务提供帮助、做出贡献。[10]

可以借鉴国外社团建设经验，强化现有学生组织功能，积极培育学生社团。一是提升学生组织地位。要以法规的方式或大学章程的形式赋予学生会实质性参与大学治理的权利，赋予学代会更多的权力，有关学生规章制度修订及与学生利益密切相关的事项、学校发展改革相关的重要事项都应接受学生代表大会的审议。在大学章程中明确规范学生会的职能、建构等，并在此基础上筹建学代会。调整学生会的隶属关系，使之成为学校党委领导和指导下的学生组织，成为与团委并列的学生群众性组织。学生会可以直接向学校党政联席会议和负责学生事务的副书记表达利益诉求，参与与学生利益相关事务的决策，促进学生参与大学治理，但需要服从学校的有关规章制度。同时建立学生参议会作为学代会休会期间的常设机构，定期召开会议，负责在学代会休会期间向有关部门反映学生的意见，并提出合理化的建议。二是培育学生参与管理组织。整合学生的利益，培育和建立如学生权益维护中心、学生事务仲裁委员会、网络管理委员会、宿舍管理委员会等机构，参与到与学生相关的各项事务的管理活动中，以通过直接参与、建议、参谋等方式深化学生组织参与管理的功能。同时提高参与成员的代表性，逐步形成学生民主选举成员的方式，而不是直接由辅导员推荐或学校各相关部门制定的方式确定代表。

（二）完善学生管理体系的对话平台

国外大学基本上没有班的建制，学生管理部门呈扁平化，仅在校一级存在，在学院和系所一级没有对应的组织和分工要求，学生事务直接面对学生开展，比国内高校减少了沟通的一个层级。有条件的高校可以推行在校级层面直接建立学生事务中心，负责学生事务管理，减少因层级增加带来的信息传递失真问题。促进学生管理部门与学校其他部门之间的合作与交流。在改进大学生管理模式的基础上要重视建立两个对话平台。

一是完善校生协商对话平台。协商民主是20世纪后期西方民主政治理论的重要发展形式，它强调尊重利益表达、促进广泛的参与，其基本要义就是以平等为前提，以协商为平台，以公共利益为导向通过理性的公开讨论而达成相互妥协形成决策。这种协商对话并不是为了说服对方，而是在对话过程中增进互信建立共识。在高校里，学校与学生协商民主的模式可以有听证会、学生座谈会、民意调查、论坛、校长接待日等。院系更要注重这些形式，这是最直接、最迅速了解学生诉求的途径。

二是构建网络表达平台。 在传统的沟通平台继续发挥作用不断完善的同时，要根据时代的变化适应互联网快速发展形势采用贴近学生的新载体——新媒体包括微博、微信和网络等现代信息和网络技术搭建新平台，建立网上公共信息发布平台，通过网络实现各种事务的公开与透明。开通学生网上诉求和回应的系统，完善学生利益咨询、投诉和反映窗口的链接，做好学生利益诉求的网络引导、网络服务，主动有效地进行网上引导，用正面声音合理性方式占领网络阵地，实现外网受理、内网交办的模式，及时回应学生诉求及其相关服务，减少信息在层级传递中的“残缺”或“变质”。

（三）建立学生参与决策的机制

在西方发达国家，学生参与院校决策系统的做法主要有：一是通过宪法、法律法规保护学生参与权利。如法国1968年通过的《高等教育方向法》规定了大学理事会中教学人员至少应同学生的席位一样；葡萄牙1982年颁布的《宪法》规定了大学师生均有权依法参与学校的民主管理，学生组织参与教育管理的方法由相应的法律作规定。二是高校学生通过参加校董会及各种具有决策权的委员会如学术评议会、学生事务委员会、基建和土地委员会等表达利益诉求参与大学治理。“绝大多数大学都允许学生代表参加大学的各种委员会，学生的权力明显提升。这种做法不仅满足了20世纪60年代中期以来学生要求参与治校的呼声，使大多数学生对自己行使的权利感到满意，而且孤立了提出不合理要求的极少数激进学生领袖，避免了学校与学生之间的冲突。”[11]

在我国，尽管学生在学校、学院决策机构任职的机制尚未建立，但这也是现代大学制度发展的趋势。国内也可以借鉴国外的相关做法，一是完善立法，将学生参与治理上升到法律层面，以避免学生的利益表达流于形式。短期内应完善现代大学制度，将学生参与治理纳入到大学章程中。长期应努力在法规或立法上予以突破，在教育法律法规上写入高校学生参与学校治理的权利。二是在高校行政和学术的各类委员会确定一定数量和比例的学生代表，并且改变学生代表的准入制度，保证学生权利的生存平台，使学校重要决策能听到学生的“声音”和诉求。各专门委员会可根据具体事务与学生权益的相关度来确定不同数量和比例的学生代表，如与学生权益相关度高的事项包括学生事务管理、课程设计安排、专业选择调整等应给予较大的比例。进入各种委员会组织的成员应该在能力考核的基础上由全体学生代表选举产生而不应由校方挑选任命产生。

参考文献：

[1]克拉克·克尔，著.大学的功用[M].陈学飞，等译.江西：江西教育出版社，1993：13.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：8-11.

[3]眭依凡.论大学的善治[J].江苏高教，2014（6）：15-21，26.

[4]卢晓中，著.当代世界高等教育理念及对中国的影响[M].上海：上海教育出版社，2001：183.

[5]克拉克·克尔，著.大学之用[M].高恬，高戈，汐汐，译.北京：北京大学出版社，2008：11.

[6]贺国庆，等.欧洲中世纪大学[M].北京：人民教育出版社，2009：140.

[7]宋丽慧，著.学生参与——转型时期高校管理的视界[M].北京：北京大学出版社，2007：101-103.

[8]彭艳艳.美国政府对六十年代美国学生运动的回应[D].华东师范大学硕士论文，2012.

[9]王强.学生“参政议政”如何更好发声[N].中国教育报，2014-09-11（5）.

[10]于杨.美国大学学生评议会制度探析[J].外国教育研究，2014（3）：73-81.

[11]黄海涛.我国学生参与高校管理的困境及其化解对策[J].现代教育管理，2009（6）：25-28.

（责任编辑刘第红）