我国绿色建筑推进实施的管理措施机制需求研究

2015-09-20蒋赟昱杨军志

智能建筑与智慧城市 2015年1期

蒋赟昱，杨军志

（江苏省邮电规划设计院有限责任公司）

1 引言

随着我国城镇化建设步伐的加快，大力发展绿色建筑是实现可持续发展与节能减排重要举措。中央政府在“十二五”规划中提出了大力推广绿色建筑、绿色施工的明确要求[1]。国务院办公厅更是将发改委、住建设编制的《绿色建筑行动方案》作为2013年1号文件进行下发[2]。截止2012年3月，全国共评出379个绿色建筑标识项目，总建筑而积达到3800多万平方米[3]。我国正在逐渐形成以GB/T 50378《绿色建筑评价标准》为基础，与特殊功能建筑标准、地方标准共同发展的绿色建筑评价体系和管理机制。同时也必须看到，当前我国绿色建筑的发展还存在标准体系及相关法律法规不够完善，社会认识存在偏差，“重设计、轻运营”，“重宣传、轻实效”，“示范多、推广少”等诸多问题[4～6]。这些问题不仅是技术层面的问题，更大程度上是由管理和引导措施的不健全造成的。必须从政策保障、建设过程控制和运营管理的各个环节不断完善绿色建筑相关的管理制度和措施，才能使绿色真正落到实处，呈现良性、健康的发展态势。

2 绿色建筑的政策保障需求

2.1 绿色建筑的正外部性

经济学上，把经济主体在自己的活动中对社会和他人产生的有利或不利的影响称为外部性。当其行为使他人或社会受益而受益者无需花费代价时，称为正外部性；反之其行为有损他人或社会利益时称为负外部性。

在我国当前的建筑建设、管理和使用体制下，绿色建筑具有显著的正外部性特征[7]。也即是说，尽管绿色建筑在运营及维护甚至拆除回收所带来的费用上的节约，以及其健康、环保的社会价值是巨大的，但绿色建筑的建设者（一般为开发商）和运营人员（如物业），很可能花费了人力、财力和时间成本，其收益却在很大程度上未必归其本身所有。

绿色建筑的这一正外部性直接导致了开发商建设绿色建筑的意愿降低、运营人员不能积极投入绿色建筑运营。即使一些项目因相关要求或宣传必须成为“绿色建筑”，从利益平衡的角度考虑，很多开发商业也往往会选择一些钻政策或概念漏洞的手段“打擦边球”。这也是当前绿色建筑发展“重设计、轻运营”，“重宣传、轻实效”的根源所在。

绿色建筑的正外部性决定了政府必须采取合适的管理措施进行引导和利益再分配，才能保障绿色建筑的良性发展。政府层面可采取的相关管理措施包括法律法规保障、行政监管及经济引导。

2.2 法律法规保障需求

参照国内外为促进绿色建筑发展采取的各种措施及其影响效果可以发现，法律法规是保障绿色建筑发展中不可缺少的重要环节。

在绿色建筑法律法规保障上，政府也已做出了很多努力。2004年，建设部颁布实行《全国绿色建筑创新管理办法》；2006年则颁布了《绿色建筑评价标准》[3]。近几年，相关部门又签署了《绿色建筑评价标识管理办法(试行)》、《一二星级绿色建筑评价标识管理办法(试行)》，陆续启动了《绿色办公建筑评价标准》、《绿色工业建筑评价标准》、《绿色商店建筑评价标准》、《民用建筑绿色设计规范》、《绿色医院建筑评价标准》的编制，出台了《绿色工业建筑评价导则》等技术文件[8]。

但是，既有相关法规主要侧重于对绿色建筑的鼓励和等级评价，缺乏强制性，对实际操作和实施没有保障[8]；相关法规的关注环节也呈现出重设计，涉及施工运营因素，对规划和拆除环节关注相对不足的问题，不能体现出绿色建筑在全生命周期内对节地、节水、节材、室内外环境和的节约、环保的全方位关注。

因此，当前迫切需要专门的、具有一定强制性的绿色建筑法和绿色建筑管理法，或将部分强制性要求写入相关法律法规，设立建筑建设中的一些基本绿色门坎，并建立从规划设计到施工运营，再到拆旧回收的全方位绿色法律法规保障体系。

2.3 行政管理措施需求

绿色建筑不仅需要有法可依，还需要有力的执法监管，这也就对行政管理提出了要求。

目前，绿色建筑星级标识的评审和日常管理由住建部委托其下属的科技发展促进中心负责，在部分省市，一星、二星级绿色建筑的评审工作又被授权给当地住建厅所属的科技发展中心负责；建筑设计节能审查由建设主管部门认定的施工图审查机构进行。相对而言，这两环节都由制定单位或少数具有资质的单位负责，具有一定的细致性和可控性。这在很大程度上控制住了绿色建筑及建筑节能的设计环节。

然而绿色建筑是对建筑全生命周期的考量，除了设计环节外，规划、施工、运营直至拆除也都是不可忽视的环节。而对于规划、施工、运营直至拆除阶段的绿色建筑管理，存在以下明显欠缺。

1）规划层面

由于绿色建筑所能达到的绿色水平以及相应付出的代价是与其功能定位和项目选址、周边环境有相关性的，合理的规划布局及规划指标才有利于绿色建筑项目的创建。当前从上层的控制性规划开始，普遍缺乏对绿色建筑的考虑。即便一些新区进行了“绿色专项规划”，也都完全滞后于控制性规划，只能发挥有限的作用。绿色建筑的良性发展，需要从城市规划起，转变固有的工作思路，将绿色建筑纳入各个环节。

2）施工层面

对绿色建筑的要求在施工中落实与否的监管，当前仅在绿色建筑“运营标识”申报中进行考评。由于绿色建筑“设计标识”、“运营标识”两阶段的非必然关联，以及国内建筑市场建设方与使用方往往高度分离，很多项目取得绿色建筑“设计标识”后便不再按照绿色建筑要求进行施工实施，甚至一些设计中明确的绿色建筑措施也在建设过程中通过变更等形式被取消了。这也是当前我国通过的绿色建筑标识中，“设计标识”占比远远大于“运营标识”的原因之一。要解决这一问题，使绿色建筑真正落地实施，需要将施工监管和验收与绿色建筑设计标识进行一定程度的关联。

3）运营层面

绿色建筑的监管问题主要体现在相关审核数据的真实性和可靠性上。在当前绿色建筑“运营标识”的评价中，运营效果的重要参照数据均来自提交的报告。在当前体制下，建筑运营维护数据均由业主和物业部门自行收集和留存，并没有监管部门或第三方机构可以确保数据的真实性。这使得一些申报方在运营不能满足要求的情况下，通过弄虚作假谋得相关补助和奖励成为可能。目前，江苏省已开始尝试建立统一的能耗监测平台，对绿色公共建筑的能耗数据进行官方采集和监测。这一做法值得其他地区借鉴和学习。

2.4 经济引导政策需求

正外部性决定了投入者为绿色建筑做出的投入往往无法得到成比例的回报，因此，通过合理的经济引导对绿色建筑效益进行再分配，才是促进绿色建筑发展的有效手段。

以减弱或消除绿色建筑的正外部性为目的经济引导方式，应在充分确定了绿色建筑的投入方和获益方后确定。绿色建筑各阶段可能的获益方及其投入情况如表1所示，表中暂未考虑经济政策带来的影响。

从表1中可以看出，绿色建筑在各阶段都会带来社会效益，使得政府对绿色建筑的适当投入责无旁贷。但同时，协调投资方/开发商、使用单位/住户、物业单位、拆除执行单位之间的投入和收益分配，使各方面都能合理获益，普遍提高各界对绿色建筑的认同度，也是政策需要重点解决的问题。

在当前的形式下，各方面之间的投入收益平衡尚存在如下问题。

1）营销效果有限影响了投资方/开发商的合理收益

图1所示为2012年度主要绿色标签项目市场溢价情况对比。可以看出尽管业界已提出LEED标准未必适用于中国国情，但“绿标”相关的商业运作远不如LEED认证成功。这与国外经济政策对LEED的商业价值提升密不可分。我国有必要学习相关国家对于绿色建筑的相关引导经验，提升“绿标”的商业价值。

图1 2012年度主要绿色标签项目市场溢价情况对比[9]

2）物业单位对绿色建筑带来的收益普遍缺乏理解与认可

图2所示为2006～2009年各类“绿标”认证通过数量，可以看出运营标识认证数量与设计标识认证数量严重不成比例。比例失调的背后，虽然可能也存在一些项目在后期施工阶段未按绿色建筑要求实施的因素，但物业对可能的绿色建筑运营效益缺乏认可，在项目接手和运营时不提出相关要求，才是更主要的因素。这一部分源于物业单位及业主对绿色建筑的理解和认可程度缺失；另一部分，也与很多项目中业主为绿色建筑增加的支出被不合理地过多分配给开发商而压缩了物业利润空间有关。

3）建筑拆除环节的经济再分配制度缺失

尽管我国绿色建筑标准体系诞生时间不长，纳入该体系的建筑都远未达到拆除时间，但该阶段作为仅因绿色建筑带来收益而无需投入的环节，其收益与投入的失衡同样对整个绿色建筑生命周期的投入产出平衡性带来影响。

因此，我国的绿色建筑经济引导政策还需加强对营销、物业及建筑拆除方面的关注。

3 绿色建筑的项目管理需求

3.1 绿色建筑与施工项目管理

建筑施工是建筑全寿命周期的一个重要组成部分，施工周期与建筑的运行周期相比虽然比较短，但是这个周期中的资源和能源的消耗却非常大。因此，绿色建筑在施工阶段有着大量、各方面的相关要求——大到设备采购限制条件，小到废弃物的分类处理。为获取“绿标”，施工单位不仅需要确保在各个相关环境中逐条完成这些要求，还需要留存合适的资料作为后期运营标识评价的依据。

绿色建筑的这些要求对于新接触绿色建筑施工的单位是完全陌生的。在当前大量的绿色建筑项目施工过程中，绿色建筑的实施完全依靠绿色建筑咨询单位通过建设方将要求强行施加给施工方来实现。而由于多数绿色建筑咨询单位已设计和研究机构为主、对施工过程相对陌生，施工管理方对绿色建筑的要求了解又有限，同时多方对接又可能产生各种时效和沟通问题，往往给施工过程绿色建筑的实现带来诸多障碍。要打破这些障碍，促进绿色建筑的建设与推广，需要有效的“绿色建筑工程项目管理”模式。

图2 2006～2009年各类“绿标”认证通过数量

表1 绿色建筑各阶段的可能获益方及其投入情况

3.2 绿色建筑工程项目管理具体要求

为推动绿色建筑要求在施工过程中的实施，工程项目管理应以相关绿色建筑评价标准为依据，为确保设计过程中绿色环境的落实、保持施工过程中的生态环境和能源节约，采用合理的施工技术和管理方案，根据已有的建筑评价指标，对整个施工过程采用量化式评价和控制。

同时，作为绿色建筑施工过程的重要指导，工程项目管理应形成相对固定、明确的工作流程和职责划分，使施工企业和执行人员在初次接触绿色建筑要求的施工项目时，也能基本明确各阶段的任务和执行方法，以保障任务的顺利完成，避免抵触情绪。

由于建筑施工是技术依赖性和劳动密集性的产业，提高施工过程中的技术水平以及采取有效的措施鼓励施工企业和人员积极采用有效合理的绿色施工技术和方法，是保障绿色施工的一项重要管理措施。

此外，必须加强施工过程中所有相关人员的环保意识，绿色施工意识的加强与整个环保意识的加强是相辅相成的。在建设项目的施工过程中，由于一些施工企业自身水平及一线从业人员受教育水平较低，对施工过程的环境保护、能源节约缺乏相应的意识，大多数从业人员已经习惯了刺耳的噪声、严重的浪费和不良习惯做法。因此在施工管理阶段，必须对整个施工队伍进行绿色施工理念的教育和引导。

4 绿色建筑的运行管理需求

4.1 运行管理对绿色建筑的意义与任务

绿色建筑概念的一个重要组成部分是必须考虑建筑的全生命周期的可持续性，而建筑的运行阶段占到了整个建筑全生命时限的95%以上，是事关成败的重要环节。无论采用了多么先进的设计手段和相关技术，如果运行管理没有做好，物不能尽其用，那么绿色建筑就不算是得到了真正的实施。不良的运营管理甚至会缩短建筑的寿命，造成建筑功能和资源的极大浪费，与绿色建筑理念背道而驰。

当前传统的建筑运行管理仅仅以满足建筑使用者的一般使用和相关设备的正常运转需求为目标。绿色建筑的运行管理，则需要围绕“四节一环保”这一绿色建筑的核心目标，在理念、制度、模式、技术等方面进行改进，最终达到节能、环保、健康的运营效果。

目前我国普遍存在的绿色建筑“重设计、轻运营”和运营标识通过量低等问题，一方面与各方面的重视程度有关，另一方面也是绿色建筑所要求的运营管理模式和方法欠缺造成的。

4.2 绿色建筑运行管理需求

绿色建筑的有效运行管理，首先要解决相关人员的认识问题。运行管理阶段，更多涉及建筑运行过程中的维护与使用，牵涉相关的使用单位和个人，包括开发商、物业和业主等[8]。任何一个环节对绿色建筑要求的忽视和不落实都会对绿色建筑的实现有着致命影响，如：大型公共建筑设置了能耗分项计量和分析系统，而物业仅按面积分摊能源费用或不概算能耗问题；小区设置了垃圾分类回收设施，而居民不愿对垃圾进行分类。因此，要确保各个环节上的绿色建筑技术得到最终合理有效的运用，必须通过有效的宣传教育方法和制度，提高所有相关单位和人员的认识。

解决人员意识的同时，绿色建筑运行管理还需要有效的技术培训和支撑。设备的使用者和维护者理解和掌握建筑设计规划阶段采用的相关绿色建筑理念和技术，才能确保相关技术和设备的有效应用和合理维护。这首先需要设计方和设备提供方提供完善的技术资料甚至专业的维护、使用培训。相关培训的对象首先为物业管理人员，但必要时也需对业主进行相关的基本知识普及。

此外，绿色建筑的有效运行管理还需要相关激励及问责制度作为保障。相比传统的建筑运行维护，多数情况下绿色建筑的运行维护势必会对相关人员，尤其是物业管理人员增加一定的工作量。这些工作要保质保量完成仅仅依靠意识教育和知识强化是不够的，必须引入有效的激励及问责机制。