刘宇

【摘要】棚户区改造是新型城镇化建设的有机组成部分和重要抓手，边疆民族地区的棚户区改造对于消减贫困、促进人口城镇化具有重要意义。云南省红河州作为全国城镇化综合改革试点州，近两年在棚户区改造中积累了大量有益经验，对于边疆民族地区棚户区改造提供了有益的实践启示。

【关键词】棚户区改造 边疆民族地区 新型城镇化 【中图分类号】F292 【文献标识码】A

中央城镇化工作会议提出解决“三个一亿人”问题，其中棚户区改造是新型城镇化有机组成部分和重要抓手，如何以棚户区改造为突破口来破解新型城镇化难题是摆在我们面前的一个重大现实挑战，而边疆民族地区如何以棚户区改造为着力点来推进新型城镇化更是难上加难。云南省红河哈尼族彝族自治州作为西部唯一、全国30个自治州唯一的城镇化综合改革试点州，通过近两年的大规模棚改，积累了丰富经验，也为边疆民族地区的棚户区改造提供了有益启示和借鉴。

云南红河州棚户区改造的主要做法与经验

红河州位于云南省东南部，北接昆明、南接越南，山区面积占85%。总人口460万人，有哈尼族、彝族、苗族、瑶族、傣族等10个世居少数民族，少数民族占总人口的60.1%。所辖4市9县中，有7个县是国家集中连片贫困县，有贫困人口71.6万人。全州常住人口城镇化率达到42.8%。2014年，国家发改委批复《云南省红河州城镇化健康发展综合改革试点总体方案》，红河州成为全国城镇化综合改革试点州。2014年是红河州大规模棚改元年，红河棚改具有规模大、项目多、分布广、分布不平衡、类型复杂、单独平台运作等特点。其中，2013年成立的红河州棚户区改造投资有限公司，为州属国有独资公司，负责全州棚改投资、融资、建设、经营、管理，是全国唯一一个以州市为平台获得国家开发银行贷款的建设主体。2014年，公司获得国家开发银行贷款50.22亿元。红河州棚户区改造的主要做法与经验有如下五个方面：

第一，科学规划，分类实施。在规划方面做到“三个突出”：一是突出交通优先。棚改项目的选择首先考虑交通可达性、群众出行方便性，提前规划好公交网络的覆盖、公共停车场等问题。二是突出配套完善。以经营城市的理念搞棚改，在棚改规划上引入现代城市生活方式，不仅实现从“旧房”到“新房”的转变，而且实现“旧区”到“新区”的转变，最终实现“农村人”到“城市人”的转变，着力防止棚改中配套不全、绿地不足和人口密度、建筑密度、容积率过高等问题。三是突出绿色生态。良好的生态是红河最大的优势，红河州按照“节能、节地、环保”的原则和“绿色生态型和环境友好型”的标准，大力推广新技术、新工艺、新材料和新设备。

第二，政府主导，市场运作。红河州形成了“州政府、各县市政府、州棚户区改造投资有限公司”三驾马车拉棚改的模式。州政府成立了红河州棚户区改造领导小组，组长由州长担任，分管副州长担任常务副组长，负责全州棚改工作的统筹规划、组织协调、项目备案审查和督促检查指导等工作。各县市人民政府作为责任主体，负责棚改项目认定、征收补偿安置、公开选定社会投资人，以及派驻工作人员到工程项目部实施质量安全、工程监理、财务管理等工作。州棚投公司作为融资承贷平台，实行公司化管理、市场化运作，负责项目融资，根据开行审批的授信额度和贷款发放条件，做好项目资金的审核、拨付、监管和协调指导等工作。

第三，重塑城市，转型发展。在棚改中注重“三个结合”：一是与城市综合体建设相结合。对符合棚改条件的城市综合体项目优先安排，对具备建设成城市综合体条件的棚改项目积极申报，做到双促进、共发展。二是与美丽家园建设相结合。红河州把棚户区改造作为美丽家园建设的重要内容加以推进，以“做特民居、做美村庄、做优集镇、做强城市”为目标，以“人口、产业、公共资源”三个聚集为核心，全面推进房、村、镇、城四个层次的建设，着力改变城乡面貌、提高人居质量、美化生活环境，让人民群众生活居住得更体面、更舒适、更幸福。三是与产业转型相结合。近两年的棚改建设对重塑城市、拉动投资产生积极效果。2014年，红河州全年规模以上固定资产投资1228亿元，同比增长53.2%；其中包括棚改在内的房地产开发投资315亿元，同比增长51.6%。红河棚改对转方式、调结构也产生了积极效果，红河州三次产业的比重由2013年的17.8：52.5：29.7调整为2014年的17.4：51.6：31。2015年上半年，三次产业的比重为10.7：48.6：40.7。以旅游业为龙头的服务业近两年得到快速发展。

第四，绿色通道，快速审批。红河州针对棚户区项目规划慢、建设慢等问题，充分发挥州棚改领导小组的作用，针对问题及时召开专题协调会，对涉及棚改项目的规划审批流程问题及时研究、梳理，棚改项目的审批环节按照“从优、从简、从快”的原则办法，缩短审批时限，优化审批流程，急事急办、特事特办，尽心竭力为棚户区改造“减负增速”。

第五，以人为本，民族团结。一是始终坚持以人为本，以实现好、维护好棚户区群众利益作为棚改的出发点和落脚点，充分尊重群众意愿，依法保障被拆迁人的合法权益。二是与民族团结进步示范区建设紧密结合。今年1月，习近平总书记考察云南并作重要讲话，要求云南建设成为“民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚的辐射中心”。红河州认真贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，坚持棚户区改造与民族团结进步示范区同时规划、同时推进、同步实施，在棚改中不让一个民族掉队，不让一个贫困地区掉队。目前，红河11个世居民族均有示范性的棚改项目，并且在民族地区的棚改项目中突出民族特色、传承民族文化、保留民族建筑风格。

以“五个棚改”统筹推进边疆民族地区棚户区改造

第一，着力推进“民生棚改”。棚户区改造是重大的民生工程，其根本出发点就是让棚户区群众早日实现“安居梦”，住上更好的房子、过上更好的日子。边疆民族地区经济欠发达，老百姓收入水平低，更需要将“惠民生”作为棚改的第一要务。要坚持“各民族都是一家人，一家人都要过上好日子”的理念，“不能让一个民族掉队，不能让一个贫困地区掉队”，逐步实现棚改对本地区各个民族的全覆盖。要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划棚户区改造安置房选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全的地段。要充分考虑棚户区群众搬迁后的生产生活，要让群众“搬得进、住得起”，能够体面地生产生活。在推进“民生棚改”中要注重规划引领，防止形成新的“棚户区”。规划要坚持政府主导，把棚户区改造规划与促进城市发展、促进城镇化建设、促进产业转型升级有机结合起来。

第二，着力推进“发展棚改”。棚户区改造既是重大的民生工程，又是重大的发展工程，可以带来“四大机遇”：拉动经济的重大机遇、重塑城市的重大机遇、促进新型城镇化健康发展的重大机遇、促进城市转型发展的重大机遇。棚改可以带动房地产投资，进而带动建筑建材、冶金制造、交通运输等相关行业发展，促进经济增长。改造建成的新小区，将成为消费的集中地，带动社区服务业发展，创造保安、保洁、物业、餐饮等岗位，安置大量人员就业。棚改是推进新型城镇化的重要抓手，农村人口市民化进入城市后，必须解决他们的住房需求，否则会带来诸如“拉美陷阱”那样的社会问题。我国大规模实施棚户区改造，能在千百万困难群众告别“忧居”的同时，形成新的经济增长点，同步发挥其助推经济、实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。

第三，着力推进“绿色棚改”。边疆民族地区大多是祖国的生态屏障，良好的生态是其最大优势和竞争力。因此，边疆民族地区棚改一定要坚守“既要金山银山，更要绿水青山”的理念，大力推进“绿色棚改”：一是建立绿色用地制度。边疆民族地区往往山地多、平地少，土地资源珍贵，棚改建设要采用集约用地方式，提高土地利用率。二是建设绿色建筑。要按照“节能、节地、环保”的原则，大力推广新技术、新工艺、新材料和新设备，进一步完善新建安置小区供水、供电、供气、通讯、污水垃圾处理等市政设施和商业、教育、医疗卫生等配套公共服务设施。三是实现绿色生态。在棚改小区积极倡导低碳、环保、健康的生活方式。四是建立绿色通道。棚改工作时间紧、任务重、要求高，行政审批相关部门要对棚改“开绿灯”，急事急办，特事特办。

第四，着力推进“阳光棚改”。棚户区改造涉及千家万户，事关广大居民切身利益。只有让群众最大程度地了解政策，使整个棚改过程在阳光下运作，才能使腐败行为无藏身之处。 一是阳光动迁。棚改规划编制、征收补偿方案、安置房源选择等全过程向老百姓公开，通过制作公示牌、设立宣传栏、张贴通告通知等形式，及时向群众公布拆迁改造相关政策规定，现场解答群众疑问，坚持每一项政策、措施的出台，都征求拆迁居民的意见建议，每一个环节、每一道程序的执行都在公开透明的环境下开展。二是阳光建设。所有项目建设均采取公开招标的方式运行。落实工程质量责任，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设施等强制性标准。严格建筑材料验核制度，防止假冒伪劣建筑材料流入建筑工地。健全项目信息公开制度。项目法人对住房质量负终身责任。勘察、设计、施工、监理等单位依法对建设工程质量负相应责任，推行单位负责人和项目负责人终身负责制。三是阳光监督。棚改项目接受人大依法监督、政协民主监督、财政审计纪委监察专项监督、群众监督和舆论监督。通过“阳光棚改”，有效预防棚改三大风险：政治风险、经济风险和工程质量风险。

第五，着力推进“和谐棚改”。今年6月，习近平总书记在贵州考察期间指出：“党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。”政策要落实好，还需要有素质过硬的干部，因此要把棚改工作作为干部受教育、群众得实惠的过程，推动干部作风大转变、干群关系民族关系进一步融洽、社会进一步和谐。棚改要坚持群众路线，充分发挥群众的积极性、主动性、创造性。要按照“民族团结进步示范区”的标准推进棚改，实现“汉族与少数民族一家亲”“少数民族与少数民族之间一家亲”。要把基层党支部建在棚改一线上，充分发挥基层党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。各地政府要高度重视做好棚户区改造的信访维稳工作，选派干部深入一线，深入每家每户了解情况、掌握动态，把问题解决在基层、化解在前端。信访维稳部门要对棚改工作定期研究，增强工作的预见性、主动性和针对性。要实行棚户区改造社会稳定风险评估机制，未通过风险评估的不得拆迁建设。

（作者为清华大学社会学系在站博士后，助理研究员）

【参考文献】

①刘博：《棚户区改造模式与融资问题分析》，《中国物价》，2015年第3期。

责编/杨鹏峰 美编/于珊