吴卫卫

(大连海洋大学马克思主义学院，辽宁 大连 116023)

一、社会治理理念在中国的提出与实施

治理主要涉及与国家公共事务领域相关的管理活动及政治活动中控制、引导和操纵的行为或方式。20世纪90年代，西方学者开始研究治理并将其引入政治、经济和社会众多领域，形成治理理论。21世纪初，俞可平将治理概念引入我国［1］。一般认为，社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等行为主体，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程［2］。在中国现代化的进程中，从计划经济时期的管控型到当下的全面治理是一个实践与探索的过程。2002年，中共十六大将社会管理和社会管理创新提到了国家战略高度［3］。2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”从“社会管理”到“社会治理”的转变体现了中共执政理念的重大转变和理论升华，蕴含了深刻的时代意义和时代价值。

二、中国从社会管理向社会治理转变的历程

(一)1949——1978年政府全能管制型社会管理模式

新中国成立后，中共就如何进行社会管理这一新课题进行了探索。在实践中把马克思主义关于社会主义国家事务社会化管理的理论，错位为社会事务国家化，即认为社会一切事务都由国家产生和提供，从而导致新中国成立初期中国政府的社会管理和社会服务职能急剧扩张，形成了高度集中的政府全能管制型社会管理模式［4］。政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理成为这一时期社会管理模式的主要特征［4］。这一模式的发展过程可以细分为两个阶段。

第一阶段:1949年新中国成立至1956年社会主义制度确立，是新民主主义革命向社会主义革命过渡的时期。新中国成立初期，面临众多严重的困难和紧迫性的问题，能否保卫住人民胜利的果实，能否战胜严重的经济困难，能否巩固民族独立，维护国家主权和安全，能否继续保持优良的纪律和作风，对于刚刚执政的共产党而言是全新的严峻和考验。为了解决这些问题，我们党和政府迅速完成民主革命的遗留任务，采取合理民族政策巩固民族独立并维护国家主权，改善国际形象。同时，部分性的社会主义革命工作陆续开展。经过三年左右的努力，这一社会管理模式取得了显著的成就，为党领导人民进行大规模的经济建设和系统性的社会主义改造奠定了基础。从1953年开始，在国家行政力量的主导下，依靠国家统一规划，逐步展开大规模的工业化建设。与此同时，依靠国家意志和行政主导的社会主义改造运动也拉开序幕，通过和平、渐进的方式先后胜利完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。通过上述努力，中国的社会主义基本制度得到了全面确立和进一步发展。

第二阶段:1956年社会主义建设开端至1978年十一届三中全会。1956年社会主义基本制度的确立，标志着中国进入了全面建设社会主义的历史时期，也标志着中国共产党人开启了对社会主义建设道路探索的新征程。在探索过程中，《论十大关系》为社会主义经济和政治建设提出了根本性的要求和方针。党的八大对社会主义社会的主要矛盾和主要任务做出了科学分析，为社会管理提供了宏观蓝图和总体思路。《关于正确处理人民内部矛盾的问题》创造性地阐述了社会主义社会矛盾学说，对社会主义社会矛盾处理方式具有长远的指导意义。在政府全能管制型的社会发展模式中，“一五”顺利超额完成，人民生活水平、教育文化、科技、医疗事业迅速发展，国际环境和形象大为改善。然而，由于领导人意志性失误与社会制度性缺失，1966年中国陷入了“文化大革命”的十年深渊，社会发展受到极大损伤。1978年十一届三中全会的召开，在关键时刻挽救了党和国家，揭开了社会主义改革开放的序幕。

(二)改革开放以来“党政主导型”社会管理实践

党的十四大确立了社会主义市场经济体制的目标。经济领域的一系列变化改变了中国实际的社会环境和人民的生活方式。社会结构变化与社会利益诉求多样化需要兼容整合。经过长期探索和实践，初步形成了符合当前发展实际的社会发展模式即“党政主导型”社会管理。2011年7月，国务院印发了《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》，标志着我国党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理的格局基本形成。这一时期可分为三个阶段。

第一阶段:1978年改革开放初始至1992年邓小平“南方谈话”。在这一时期内，中国仍然延续计划经济体制和管控型社会管理体制。随着国家和党的工作重心由阶级斗争全面转移到社会主义经济建设上来，党的十一届三中全会做出了改革开放战略决策，我国社会进入全新的历史发展时期。政治方面进行拨乱反正，经济方面进行调整、巩固、提高。经济体制改革首先在农村开始，统分结合的家庭联产承包责任制得到普遍推行;城市单一的所有制结构和分配制度在一定程度上被打破;在对外开放中，逐步形成了全方位、多层次、宽领域的开放格局;同时开展社会精神文明建设和执政党建设，确保社会政治思想和价值观的正确性与稳定性。1992年1月18日至2月21日，邓小平在南巡中发表了一系列重要论述，涉及社会主义的根本任务、市场与计划的关系、社会主义发展阶段等，在重大历史关头解除了人民思想方面的困扰与束缚，对于整个社会主义现代化建设具有重大而深远的意义。

第二阶段:1992年党的十四大至2002年党的十六大。1992年10月12 至1992年18日，中国共产党第十四次全国代表大会在北京召开。会议确立了邓小平理论的主导地位;明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。中国的改革开放和现代化建设进入新世纪新阶段后，在经济建设、政治改革、精神文明、国家和平统一、执政党自身建设等方面都取得了巨大成就。2001年11月8日，中国共产党第十六次全国代表大会召开，提出了全面建设小康社会的奋斗目标，社会建设理念得到前所未有的重视。

第三阶段:2002年十六届一中全会至2012年党的十七大。2003年10月，中共十六届三中全会正式提出了坚持以人为本、全本协调可持续的科学发展观。2004年9月，十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，使中国特色社会主义事业的总体布局发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体，历史性地丰富和发展了马克思主义关于社会主义社会建设的理论，也是中国社会管理模式与管理理念的突破性升华。在中国共产党领导下，中国人民以夺取全面建设小康社会新胜利为总体目标，在新农村建设、生态文明、环境保护、民主法治、社会主义核心价值体系、创新型国家、和平外交等方面取得了显著成就。

(三)党的十八大以来关于社会治理的创新发展

2012年党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央带领全党在社会管理理论和实践方面进行进一步探索。十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调指出社会主义要全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这标志着中国共产党的执政理念发生了重大变化，即由传统意义上的政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，社会“治理”代替社会“管理”，成为新时期中国特色社会主义全面深化改革的执政理念和治国方略。

三、社会管理向社会治理转变的客观必然性

2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话，他强调指出，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的［5］。纵观社会管理方式与模式的演变历程可知，社会主义治理理念的转变与更新，有着深远的历史传统、深刻的实践基础和紧迫的国际形势。

第一，历史传统。中国古代哲学体系中有丰富的治理思想。儒、道、墨、法家思想体系内都蕴含社会治理的不同途径:《孔子家语·贤君》有记载“吾欲使官府治理，为之奈何”，《荀子·君道》有记载“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”［6］。古代国家治理中天人和谐、制度和文化的高度统一、政府和基层社会的有效互补、重视人民和社会自主治理，从某种程度上契合了当下的治理理念［7］。

第二，实践基础。新中国成立之后面临着严峻的国内、国际形势。为了尽快恢复国民经济，动员一切力量开展新中国和社会主义现代化建设，我国形成了高度集中的政府全能管制型社会管理模式，这一“管控型”社会管理体制促成了稳定、高度统一的社会秩序，极大地增强了国家对社会的号召力和控制力。但是，由于政府直接管理经济和社会，社会自身缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制;同时，社会成员以单位为活动范围，缺乏畅通的社会流动，缺乏社会事务治理意识，整个社会缺乏活力和创造力［8］。改革开放在推动我国经济发展取得巨大成绩的同时，使各种长期积累下来而未得到解决的社会矛盾与社会问题日益凸显。发展的平衡性、协调性以及可持续性问题，民生建设问题，党内的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题，相当突出，一些领域消极腐败现象频发，反腐败斗争形势严峻［9］，这些困难和问题的产生和存在，要求我国必须从社会管理向社会治理转变。

第三，国际环境。20世纪90年代以来，重视社会治理模式变革并推进社会治理创新，以“更少的统治，更多的治理”来改革国家政府管理体制，已经成为普遍的共识和全球性趋势［10］。就直接原因而言，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的局限，又看到了政府的局限，学者们提出治理理论用以补救［11］。从国际现实环境来看，全球化进程的加速，使经济发展中的复杂性和不确定性因素迅速增长、社会风险急剧增加，迫切需要在全球构建一个全面包容和开放的治理体系。联合国全球治理委员会认为，治理作为各种公共机构、私人机构和公民个人处理其共同事务的方式的总和，是调和社会利益、协调社会行动、化解社会矛盾的持续过程，有助于完善政府与市场主体、政府与社会组织、政府与社会成员之间的协商合作关系［8］。

在当前中国社会主义现代化建设进程中，要顺利完成两个“一百年”目标，实现伟大的“中国梦”，就必须勇于面对当前我国社会管理理念滞后、社会管理体制不顺以及治理体系不完善等问题，下大力气加强社会管理理念创新、加强社会治理法制建设，改革与完善社会治理体制与机制;重视并培育多元化治理主体，在实现社会良性运行中推进国家治理体系与治理能力的现代化。

［1］郭亚军，薛宽亮.治理理论视野下的社会管理创新［J］．人民论坛，2014(10).

［2］陈家刚.从社会管理走向社会治理［N］．学习时报，2012－10－22.

［3］周红云.从社会管理走向社会治理:概念、逻辑、原则与路径［J］．团结，2014(1).

［4］章勇.新型社会管理模式的形成及内涵［J］．重庆大学学报:社会科学版，2013(2).

［5］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话［EB/OL］.(2014－02－17)［2015－03－02］.http://news．xinhuanet．com/photo/2014－ 02/in/C_119374303.htm.

［6］谢扬举.中国古代的国家治理哲学［N］．北京日报，2014－08－25.

［7］李文静.中国古代的国家治理经验及其现代意义［J］．中国党政干部论坛，2014(12).

［8］窦玉沛.从社会管理到社会治理:理论和实践的重大创新［J］．行政管理改革，2014(4).

［9］习近平．中共中央关于深化改革若干重大问题的决定的说明［N］．人民日报，2013－11－16．

［10］刘建辉.从“统治”到“治理”:当代中国社会管理创新的宪政解读［J］．南都学坛，2013(4).

［11］李风华.治理理论:渊源、精神及其适用性［J］．湖南师范大学学报:社会科学版，2003(9).