国际体系的不稳定究竟是应归因于既有秩序被新崛起力量打破，还是美国扮演的领导角色走向失败？

2015年1月26日，久负盛名的德国慕尼黑安全会议第51次年会破天荒发布了一份“慕尼黑安全报告”。

题为《坍塌的秩序，不情愿的卫士？》的70页报告分“主要角色”（美国、欧洲、俄罗斯、新兴力量）、“热点问题”（乌克兰、中东、南海）、“重大挑战”（网络安全、难民、能源安全）等三个章节。

慕尼黑安全会议主席沃尔夫冈·伊申格尔在序言中毫不讳言，过去一年对安全政策制订者来说是困难的一年，无数危机演化为关键性挑战，对世界和平与安全构成严重威胁，众多决策者和分析家们对此措手不及。“这些危机暴露出国际秩序中的智慧欠缺，揭示了现行集体安全机制和结构的短板”。

报告全景式勾勒了世界安全形势的基本特点和主要问题：

——战争重返欧洲，势力范围之争复活，即便是共同规制、相互依存最为紧密的地区也陷入严峻风险。俄罗斯与西方关系的崩溃可能导致冷战终结以来欧洲一体化取得的所有进展付诸东流。

——中东面临根本性的挑战。叙利亚内战的持续、“伊斯兰国”的崛起、以巴冲突的再起以及埃及、利比亚、也门的动荡瓦解着地区秩序，甚至威胁到一些国家的生存，只有突尼斯的民主转型还算平稳。

——亚太地区虽躲过大乱，但总体形势并不稳定。亚洲是防务开支在过去25年连年增长的唯一地区，不同玩家的话语基调变得更具进攻性，地区安全架构不甚稳固，未决领土海洋争端有所激化。在南海、东海爆发大规模武装冲突的概率虽然较低，但并非可以忽略不计。随着中国发展强大，中国的邻国纷纷寻求与美国建立更紧密关系。美国的“亚太再平衡”不是目标，不是承诺，而是现实。

——人道灾难和持续冲突在非洲其他地区继续上演，埃博拉疫情迫使一些西非国家关闭边境。

报告认为，面对种种危机，“我们解决问题的集体能力下降了，主要的全球安全治理机构遭到削弱”，“出现巨大的供需缺口”。传统意义上的秩序守护者不再愿承担责任，这既是秩序崩塌的原因，也是秩序崩塌的后果。

“当最有能力的全球领导者停止像过去一样行事，其他棋手便借机进行底线测试”，“国际秩序陷入恶性循环”，报告写道，同时认为，人类预测、预防问题的能力显然也在削弱，“世界越复杂，将其保持在正轨的难度就越大，而在不同的噪音和信号中做出错误判断却变得更加容易了”。

报告指出，十几年前关于“美利坚帝国”生成的刺耳警告已让位于对山姆大叔可能从世界各地收手的恐惧。华盛顿不得不向欧洲和亚洲国家重申履行保护盟友的义务仍是美国核心利益所在，但人们并不确信美国能把这份特殊责任继续承担多久。关键的问题是，今日美国究竟是低估了自己的不可或缺性，还是正走上重新校准领导力的正确道路？

报告说，欧洲正努力克服金融和经济危机的影响以及一些方面反对一体化的主张。欧洲虽致力于发挥全球作用，但难以在短期内以有效方式进行。如果说欧洲安全局势尚存一丝亮色，那就是乌克兰危机为加强欧洲国家外交政策统筹、增强北约应对危机行动力提供了“叫醒服务”。问题在于，如此之多的国家能否坚定履行盟友之间的安全承诺，是否已做好面对重大事件迅速采取共同行动的准备？

报告称，就在越来越多的人把俄罗斯认作国际安全秩序的破坏者而非贡献者之时，莫斯科仍在伊朗核问题6+1会谈等场合发挥建设性作用，但在俄继续介入乌克兰战乱的背景下，各国对俄关系仍面临严峻考验。“普京主义”的一项重要内容是要对欧洲所有讲俄语的人实施保护，这是否意味着继克里米亚和东乌克兰之后，俄还会对其他俄族人口占相当比重的国家有所企图？俄政府是否清楚其与西方的决裂能走多远，其外交政策重心是否将从欧洲永久性地转移开来，到其他方向寻找伙伴？

报告注意到中国经济总量按平价购买力计算超越美国，金砖国家通过推进金融、经济机制建设加强彼此合作，承认在西方世界内部存在对新兴力量崛起问题的认知分歧：有人认为新兴力量是“不情愿的利益攸关方”、“免费的搭车者”，对全球治理的贡献没有如经济实力一般快速增长，也有人认为新兴国家正在采取绕开自由主义国际秩序构建平行多边架构的协调行动。在这两种看法之间，哪个才是正解？

报告用相当篇幅关注非传统安全挑战，指出不是所有失序都可以归因于主要力量关系的变化，利益相关和具有破坏能力的非国家行为体数量激增也是导致国家单独或合作解决问题能力下降的原因之一，全球化时代相互依存的加深也放大着气候变化和网络攻击之类问题造成的风险。战争的规则已经改变，着眼于政治和战略目标而采取的非对称、非军事手段正在增多，在很多案例中发挥的效用超过武装装备。

报告特别提出，“伊斯兰国”极端势力不仅代表了一种新型的地面威胁，也以欺骗性的方式俘获了成千上万生活在文明世界的年轻人的幻想，那些赴“伊斯兰国”控制区参战的人一旦返回祖籍国，将会产生前所未有的新问题。

综上种种，报告提出了一个核心问题：“国际体系的不稳定究竟是应归因于既有秩序被新崛起力量打破，还是美国扮演的领导角色走向失败？”

令人不感意外地，报告在画下一连串问号之后，未就国际秩序中的各项紧迫问题提出解决方案，哪怕只言片语。这样的报告写作方式是独特而罕见的，将欧洲人对国际秩序前景的迷惘、彷徨情绪展露无遗，而这种情绪正是人类面对重大历史转换所必然要产生的。

2015年是第二次世界大战结束、雅尔塔体系确立70周年。“慕尼黑安全报告”在这样一个年份发表这样一份充满疑问不提建议的报告，其实是在以十分严肃的方式提醒当今世界的领导者们：旧的秩序正在瓦解，新的秩序尚无蓝本，和平怎样守护，答案恐怕就蕴藏在各种既有和新兴力量、传统和非传统因素的互动中，要靠有责任担当的人们用理性、智慧和协作精神去寻找。