章亮亮

法治视域下的“草根宪法”

章亮亮

从告状大户区、信访重灾区、维稳难点区到群众满意、干部赞同、氛围公正和谐，浦东新区合庆镇的秘诀就来源于小小的册子——《村民自治章程及实施细则》，这也被上海市委组织部誉为“草根宪法”。

“草根宪法”是一个新名词，但并不是一个新概念。北宋著名学者吕大钧曾在家乡蓝田制定了我国历史上第一部成文的村规民约，用通俗的语言规定了处理乡党邻里之间关系的基本准则，包括行为规范和礼仪俗规，史称《吕氏乡约》。上世纪80年代初，随着人民公社解体，以民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为手段，以村民自我教育、自我管理、自我服务为目标的村民自治诞生，村规民约作为农村中普遍存在的自治规范，其作用和地位得到了国家法律的认可，并与国家法律一起，依据各自的规则在不同领域调整着农村社会的秩序。

“草根宪法”是村民自治的实践基础

合庆镇“32字自治经”充分体现了村民自治的基本要义，即自我管理——村民自我约束、自我组织，自己管理自己的事务；自我教育——通过参与自治实践学习民主技能和经验；自我服务——村民共同办理本村的公共事务和公共事业。这些要义也都落实体现在了“草根宪法”的具体内容中。

从合庆镇“草根宪法”的运作过程中，我们不难发现，详实、公开的规约确保了村级治理运作的透明度，“户代会”制度、“四议两公开”议事规则、村务监督制度等一套具体规则体系的有效运作增强了村民对制度的信心，而这一信心又推动了村民之间信任感的提升，从而使村规民约演化为制度性社会资本，具备了合法性基础。一是广泛的民众基础。合庆镇在治理实践中不是通过行政命令布置任务，而是引导村民自发、自觉、自愿地参与村级事务。通过召开“户代会”广泛听取村民意见，最后统计汇总出村民关注度最高、反映最集中的村务事项作为村民自治的具体项目，因此高度契合乡土社会的生活实际，具有很强的社会适应性和实用性。而且因其来源于民间自发自生的社会规则，一般情况下都能获得村民的自觉遵守和维护，无需高成本的强制力保障，也有助于在村干部和村民之间建立良性的互动合作关系。二是有效的监督机制。一个能有效发挥作用的监督机制才能保证信息的充分公开，保证民主决策真正体现民意，由此也赋予制度性承诺以可信任性。合庆镇通过实施“四议两公开”议事规则，建立村民代表会议议事规则、村委会议事规则、村务监督委员会工作规程等，保障了村民的“知情权”、“决策权”和合法利益不受侵犯，从而确保了“草根宪法”的执行效果，也解决了制度的权威性和可信任性问题。三是公平的利益分配。合庆镇自治项目最多的村有60余项，最少的也有30余项，对大到农民建房审批、征地安置、帮困补贴等涉及群众切身利益的重要事项，小到学生考上大学的奖励、老人生日蛋糕的发放等都规定得具体详实，每件事做起来都有章可循、有规可依。当村民们在实践中体会到，村规民约的完善与运作与其自身利益密切相关时，自然会积极主动参与制度的建设和落实。

村民自治实践中通过约束、规范个人和组织行为来实现对个体角色的影响和制约，每个个体积极参与制度运作又逐步推动了全体干部和村民对相同价值观的分享，进一步促进了村规民约的不断完善和有效执行。

“草根宪法”是规范行为和配置利益的准法规范

村民自治是一个属于当代中国的独特经验，它其实是执政党及党领导下的国家体制向最基层开放出来的、由基层群众自我组织和管理的一种治理方式，既不同于我国各级政府的单一制行政体制，也不同于西方国家的地方自治。正如彭真所说“实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张”。

“草根宪法”满足了村民自治的需要，具有准法规范的性质。首先，制定权获得法律认可。《宪法》第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”依据《宪法》制定的《村民委员会组织法》规定，村民基于自治权，可以通过村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约，同时，其制定和运行必须符合宪法精神和法律原则，不得与宪法、法律和行政法规相抵触。其次，内容包括权利和义务。法律的重要特征就是以权利和义务为内容，村规民约是村民自治的制度化表现，“涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主权利，按照民主集中制的原则，自己决定，自己办理。”（《彭真文选（1941-1990）》）村规民约所调整的权利义务关系就是体现自治的最重要、最实质性的内容，比如合庆镇的《村民自治章程》就专章规定了“村民的权利和义务”。最后，执行具有准强制性。相对于道德、习惯、风俗等行为模式或规范，村规民约的实施具有更强的外部约束性，因为其是在法律授权下、经全体村民合意以契约的形式确定并公开的，违反村规民约的行为必然会在一定范围内被以某种形式强行制止，也有可能引发其他赔偿性的处罚或其他精神及物质方面的损失，当然这些“处罚”不能突破法律界限。

“草根宪法”发挥着规范行为的作用。村民规约通过规定不同行为所引发的肯定性后果或否定性后果，引导村民认同主流社会价值观念，在法律框架内遵守约定的行为边界，主动约束自身行为；村规民约运用有效的奖惩措施对村民行为的合规性作出判断，从而体现对村民行为的公开评价；依靠村规民约，村民可以预见自己行为的后果，也可以预先获知其他村民的行为趋向，使得村民对各种行为和相互关系形成稳定的预期；村民规约的实行在彰显制度和规则力量的同时，教育村民树立法治观念和规则意识，提高依法依规办事的自觉意识。

“草根宪法”发挥着协调利益的作用。村规民约之所以被称为“草根宪法”，重要原因也在于其发挥着合理配置权益、平衡利益冲突的作用。在农村各类资源有限的情况下，村民之间必然存在不同的利益诉求、形成不同的利益关系，由此导致矛盾冲突。要维护农村社会的和谐稳定，回避矛盾或压制冲突都不是解决之道，只有通过“草根宪法”对权利义务的乡土性规定，对农村各类社会资源进行权威和有效的分配，实现对农村利益格局的充分协调和整合。比如合庆镇的“草根宪法”专门对农民建房审批、违法建筑处理、征地安置补偿以及各种补助名额等关系农民切实利益的事项作出明确规定，减少了村民矛盾和上访事件。

“草根宪法”的内在价值

村民自治在实践中的良性运行，根本上取决于村民作为农村自治主体的法治精神和民主素质，“草根宪法”的有效运作也与其本身具有的法治价值和民主价值密不可分。

“草根宪法”可以实现法律无法达成的目标。法治国家的构建不可能单纯依靠国家成文法来实现，具有普适性的法律不可能对广大农村地域内复杂而琐碎的社会生活做出前瞻性的全面规范，也无法因地制宜地提供适当的法律服务来满足不同乡村的需要；同样，法治秩序的实现也绝非将社会生活的全部方面一体纳入法律范畴。村规民约是在乡村社会中，基于特定乡村的传统价值和生活方式，在法律允许的范围内经全体村民同意达成的约定，具有很强的地域性和针对性，也能及时随着情势变更进行调整完善，不仅可以弥补法律在处理农村事务方面的不足，有效维护地方秩序，还有助于村民在实践中理解规则、程序、权利和义务的内涵，推动树立农村社会的法治观念。

民主是“草根宪法”的核心价值。对于民主而言，“参与”是最关键的因素。合庆镇“草根宪法”的制定和运行过程也体现了民主的五个标准：有效的参与——村民参与制定、参与选举、参与决策；投票的平等——村民代表一人一票；充分的知情——全面公开村情村务；对议程的最终控制——各村建立议事决事规则，严格遵守民主程序；成年人的公民资格等。彭真曾指出，“由群众自己直接行使民主权利”，“实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从没有过”，这是“国家政治体制的一项重大改革。”乡村通过民主的办法管理好、监督好自治事务，在提高村民政治民主素质和参政议政能力的同时，也在一定程度上形成了对上级行政部门的监督和抑制力量，促进地方政府不断调整与农村的政治关系，从而使农村民主发挥向上扩展的作用，为中国现代民主政治提供可资借鉴的实际经验，奠定广泛而坚实的群众基础。

“草根宪法”在法治框架下的自我完善

“草根宪法”作为农村群众自治规范，与国家法律在本质上一致。在社会急剧变革、新的社会问题不断涌现的背景下，“草根宪法”可以采用变通或创新的方式，发挥秩序和价值的双重整合功能。当然，这一变通或创新必须在适应法律的基础上、在法治框架内回应乡土社会的需求，培育法治社会的基层土壤和内生力。

（一）“草根宪法”面临的困境

当前上海市的农村社会，宗族势力对村民自治的干预和影响有限，多在一定程度内以小亲族的形式出现，不再是导致严重负面影响的重要因素。实践中，“草根宪法”面临的主要困境是村规民约与国家法律之间的冲突和矛盾，具体表现为违背和规避两个方面。

传统是违背的主要原因。农村传统风俗中不可避免的存在一些与现代法律精神相悖的内容，并必然反映在村规民约中。比如农村地区的“外嫁女”基本丧失继承娘家财产的权利，但《农村土地承包法》和《妇女权益保障法》都明确规定妇女享有同男子平等的权利，尤其上海土地资源蕴含了巨大经济价值，随着妇女权利意识的增强，越来越多“外嫁女”以法律为依据维护自身土地权益，引发了较多家庭冲突和社会矛盾。

实用是规避的重要动力。相比法律对公民权利义务的对等保护，村规民约出于维护乡村秩序的需要更加强调乡村集体观念，对村民个人权益的维护有所欠缺。尤其对乡村社会中存在的法律规定“真空区”，为了解决农村管理中的实际问题，很可能会为了整体利益而侵害少部分村民利益，虽然并不明显违反国家法律，村民出于对村集体的高依附性在权衡利弊后也会妥协接受，但从公平正义的角度看仍然有所欠缺。

（二）“草根宪法”的完善路径

村民自治制度已实行三十余年，2006年我国全面取消农业税又为建构一个现代公民型、法治型、公共服务型的国家政权提供了合法的经济基础。“在一个变迁很快的社会,传统的效力是无法保证的。尽管一种生活方式在过去是怎样有效,如果环境一改变,谁也不能再依着老法来应付新问题。”（费孝通《乡土中国》）“草根宪法”如何实现与法治的融合衔接,是其能否获得生存和发展机会的关键。

一是加强对“草根宪法”制定的指导审查。要保障村规民约的合法性，首先要在制定环节严格把关，充分发挥乡、镇政府对辖区内村规民约制定工作的指导和支持作用，在备案程序中严格把关，对村规民约制定程序不符合《村民委员会组织法》要求的，以及内容与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，或侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的，应当不予备案，并要求村委会及时纠正。

二是加强对“草根宪法”运行的监督保障。村民是村规民约的约束对象和执行者，最能及时发现问题，应当在做到充分及时公开村务的前提下，充分发挥村民的监督作用，保障村民的监督权和监督渠道，不断完善村规民约。同时，司法机关也应当发挥监督功能，对已经引发诉讼的村规民约，在案件审理过程中，既可以确认其法律效力，也可以对违法内容宣告部分或全部无效，并建议村委会停止执行、立即加以改正。

三是“草根宪法”在合理空间内的创新和融合。村规民约既不是国家正式法律的对立物，也不是其简单的延伸，新农村建设中萌发的“草根宪法”在本质上与法治思想相契合，相比传统习俗与现代社会有更强的共通性，也更具创新性。村规民约应当在国家法律认可的相对独立的空间内，在与法律价值理念不发生冲突的前提下，对法律没有调整的事项作出创新性的合理规定，充分汲取现代法律精神和原则，审慎地扬弃落后的风俗习惯，形成村规民约和法律互补的有益格局，这也是基层民主自治的基本精神所在。

托克维尔曾说，乡村的自由并非来自人力，它是自己产生的，“使它日益巩固的，是法律和民情。”“草根宪法”的发展既要求法律对村规民约的引导和包容，又要求村规民约对法律的遵守和适应，而国家法律和村规民约的碰撞、创新和整合，不仅使得法治思想借助村规民约深入乡土社会，同时也进一步推动乡土社会民主和法治的内生发展。“不是社会规则使人有了互动关系，而是现实的互动关系示范着社会生活的常规”，(韩明谟：《中国社会与现代化》)“草根宪法”作为兼具乡土性和现代性的独特的民间规范，在推进法治社会建设的大背景下，对促进农村法治社会和村民自治共同发展将发挥更加重要的作用。

(章亮亮，法学博士，上海市青浦区纪委。)

市民之声

● 我下过乡，对农村这一套管理，我是很有感触的。以前的管理就是生产队长说了算。现在他们这种1+1+x的模式，强调了有法依法，无法依规，在法规没有规定的情况下，但是情理上又应该办的事，他们就用乡规民约来规范，该怎么做怎么做，不能厚此薄彼。这就把村干部这一级的特权完全打掉了，不管你是亲的近的，生的疏的，乡规民约上规定应该怎么奖励你，或者怎么处罚，都是一视同仁的，这一条特别值得推广。

——市民 萧智强

● 我们以前去过其他省市的村里，看到有些村民自治，后来都变成了由当地村里头的“霸主”管着，全是人治，没有法治。合庆镇的这一套村民自治模式，从一开始就在法律的框架下运行，让人觉得放心、公平，能为百姓造福。

——市民 王凤