白莎莎

【摘 要】近年来，地方政府债务已经成为各界广泛关注的焦点。随着2012年全国地债审计结果的公布，地方政府或有债务的风险隐患也逐渐暴露出来，各界对地方政府或有债务的讨论越来越多。本文拟从地方政府或有债务的概念界定、成因分析、风险控制对策等相关问题对现有成果进行梳理，在此基础上对地方政府或有债务的研究现状进行评述，并对未来的研究提出了展望。

【关键词】地方政府或有债务；政府担保；财政体制

一、引言

近几年来，审计署已多次组织各地审计机关对地方政府债务进行审计。2013年8月至9月审计署组织全国审计机关5.44万名审计人员，对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏木）的政府性债务情况进行了全面审计。审计署《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》公布了2013年政府性债务审计结果：截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元；其中通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务为20113.65元。债务规模的巨大、政府或有债务风险的加大、新的举债主体和举债方式形成的债务的增加，引起了各界的广泛关注和担忧。

目前，国内学者对地方政府或有债务进行了多方面的研究，并且取得了一定的研究成果，其中不乏有价值的结论，对国内地方政府或有债务研究成果进行综述和分析，可以为后续地方政府或有债务的研究者们厘清研究脉络和未来研究方向。

本文拟从地方政府或有债务的概念界定、成因分析、风险控制对策等相关问题对现有成果进行梳理，在此基础上对地方政府或有债务的研究现状进行评述，并对未来研究提出了研究展望。

二、政府或有债务的概念界定

对地方政府或有债务的概念界定，国内研究者有多种不同的表述。贾璐（2012）、吴莹、刘家君（2012）从社会管理的角度出发，都认为政府或有债务是政府作为社会管理者出于社会道义或者公众压力而承担的善后责任，并将政府或有债务划分为显性或有债务和隐性或有债务。呼显岗有类似的观点，同时他提出隐性或有债务是没有被政府纳入预算的，多是由经济社会生活中的私人风险转化而来的。

从会计学的角度分析，贺凯谋（2011）、邵正林（2011）、付希贤（2011）、邹小芃、章萍萍、万炜漪（2008）认为，政府或有负债是预算外债务。张敏则认为政府或有负债代表了对政府可能的潜在财务要求权，可能会在特定的环境下触发财务义务，导致政府发生大额的公共资源的流出。

而程汇娟和祝福冬（2008）则从经济学的角度对政府或有负债做了界定，他们认为政府作为市场经济的参与主体，基于对某种利益的获取而必须承担的、产生于过去的某项事项并且在将来的经营管理过程中可能会导致政府资源流失的连带性负债。牛玫允在其文章中对政府或有债务的概念分别从会计学和经济学的角度进行了界定，同时提出当国内金融出现重大风险时，政府出面救助的责任也属于政府或有债务。

上述几种对政府或有债务的概念界定角度和表述虽有不同，但都强调了“或有”的特征，即该类债务的发生与否、发生的时间、发生的金额都具有不确定性。

三、地方政府或有债务的成因分析

对地方或有债务的研究，必须准确把握好地方或有债务的形成原因，国内学者对地方或有债务的成因分析可以归纳为六种：

1.收付实现制下的财政机会主义

即在收付实现的预算模式下，当政府在短期内面临财政赤字和政治压力时，政策制定者往往会采用国家担保、直接贷款等或有负债形式的、并不需要即时的财政支付和预算内列支的预算外政策。张海星（2007）、付希贤（2011）、刘慧芳（2013）都认为收付实现制的政府会计制度导致了财政机会主义行为，造成了政府或有负债的积累。

2.政府担保，包括直接担保和间接担保

谢春讯、雷良海（2007）认为我国政府主要的或有债务源于政府的担保，并且大部分是隐性担保。付希贤（2011）提出预算单位或有负债的本质原因是转移担保政府买单。王静（2009）、牛玫允都认为政府担保是地方政府或有债务形成的重要原因。

3.财税分权体制下的财权与事权不对称

在现有财税分权体制下，地方政府财政职责过重，财权与事权不对称，财政收入无法满足刚性支出的需要，导致地方政府不断举债。呼显岗、邵正林（2011）、马雪彬、陈娇、鞠清江等学者都对财税分权体制下的财权与事权不对称形成地方或有债务的机制进行了阐述。

4.防范公共风险的制度安排

现行体制下，政府有防范公共风险的职责，需要承担应对突发公共事件、弥补社会保障基金缺口等公共职能。呼显岗在其论著中提出地方政府或有债务大多由经济社会生活中的私人风险转化而来，如下级政府破产、突发性自然灾害等。付希贤、王静、张文兵等学者在各自的论著中也表明防范公共风险的制度安排会导致地方政府或有债务的产生。

5.行政管理体制缺陷

一是对地方官员的管理和考核机制不合理。现有绩效考核机制，引发了“唯GDP论英雄”、过分注重政绩工程、过分注重基础设施工程建设的现象，在财力有限的情况下，地方官员要达到目标，就只能通过负债解决资金问题。邵正林、马雪彬、陈娇等学者都提出了相同的观点。二是政府举债缺乏完善的监督管理制度。鞠清江以贵阳市为例解释了政府举债监督管理制度的缺乏形成了政府或有负债。

6.金融不良资产

王静、崔文娟都认为金融机构的不良资产会产生地方政府的或有负债。

四、控制地方政府或有债务风险的对策研究

总结国内学者的研究，控制地方政府或有债务风险的对策主要是以下几点：endprint

1.建立信息披露制度和财务报告制度，增强财政透明度

张海星（2007）提出要建立包含或有债务的政府综合报告制度，编制反映或有债务成本的滚动式中期预算，建立充分的信息披露制度，增强财政透明度和政府预测能力。王静在其研究中提出了类似的观点。佘定华、汪会敏、付希贤都提出要对或有债务进行揭示和披露。

2.实行权责发生制的资产管理模式

呼显岗、张海星等人提出要推行权责发生制的资产管理模式，将政府或有债务纳入预算管理。

3.建立地方政府财力与事权相匹配的财政体制，抵御公共风险

王静（2009）指出要规范政府预算收入，建立巩固强大的国家财政才控制政府或有债务风险。付希贤（2011）提出提高政府经济实力，有更宽松的预算安排抵御公共风险的能力。唐珏岚认为健全财力与事权相匹配的财政体制，建立完整的分级财政，解决中央政府与地方政府之间的财力、事权不匹配问题，对抑制地方政府或有负债的风险有至关重要的作用。

4.加强金融管理

牛玫允提出要对金融机构进行改制和加强内部管理来防范和和化解政府或有负债风险。呼显岗也认为要加快地方国有金融机构的改革。鞠清江则认为要转变政府职能，规范政府投融资行为，减少地方政府或有负债的风险。

5.加强政府或有负债的监督、管理和控制制度

付希贤和唐珏岚都提出要计提地方政府或有负债准备基金，建立或有负债控制制度。付希贤还提出要加强政府及其他预算单位担保活动的管理，减少担保造成或有债务的风险。鞠清江、牛玫允认为要加强地方政府债务的管理，建立地方政府偿债机制和政府或有负债风险预警机制。

五、对地方政府或有债务理论研究的评述与研究展望

1.简评

一是对于地方政府或有债务的概念，国内文献中还没有统一界定，对地方政府或有债务的理解还比较模糊。二是对于地方政府或有债务的成因分析，虽然很多学者都提出了各自的观点，但文章发现相关的研究都只是将众多形成原因简单地罗列，没有发展出一个内在一致的解释框架。三是对于地方政府或有债务风险控制方面的研究，目前还处于一个初级阶段，通过运用计量模型来进行实证分析的文献国内鲜见。四是从研究现状上看，我国学者的研究还处于起步阶段，有许多不完善的地方。五是地方政府或有债务类型多、牵涉面广，对其进行实证分析需要一定程度的把握，有相当多的数据还牵涉到机密性问题，通常难以获得。

2.研究展望

文章认为未来的研究重点将会从地方政府或有债务风险控制体系、地方政府或有负债计量模型、地方政府或有债务形成机制、地方政府融资平台的构建等几个方面展开。如何构构建完善的地方政府或有债务风险控制指标体系以及界定各指标的风险评分区间，并通过计量模型的运用进行科学的、具有实践性的控制系统构建也是一项极有创新性的工作。

参考文献：

[1]贾璐.我国地方政府或有负债会计问题分析[J].会计之友，2012（09）

[2]吴莹，刘家君.政府负债会计处理与责任考核[J].会计之友，2012（2）：86

[3]呼显岗.我国地方政府隐性或有债务研究[J].西部财会，2007（3）

[4]程汇娟.论借助会计核算理性分析政府或有负债[J].知识经济，2012（23）

[5]崔文娟.论政府或有负债之金融不良资产的形成及其化解[J].中国管理信息化，2011（02）

[6]祝福冬.论地方政府或有债务的评估及披露[J].科技创新导报，2008（01）

[7]贺凯谋.政府或有负债的形成机制初探[J].中国外资，2011（08）

[8]邹小芃，章萍萍，万炜漪.地方政府或有债务问题辨析[J].浙江经济，2008（02）

[9]付希贤.预算单位或有负债成因及风险防范探析[J].财会通讯，2011（08）

[10]牛玫允.对我国政府或有负债的思考[J].东方企业文化，2012（14）

[11]张海星.财政机会主义与政府或有债务的预算管理[J].财政研究，2007（11）

[12]谢春讯，雷良海.基于或有债务的财政风险及防范[J].商业时代，2007（32）

[13]王静.公共财政框架下我国政府或有债务风险管理[J].经济问题，2009（05）.

[14]鞠清江.地方政府信用担保形成的或有负债风险初探[J].知识经济，2010（19）.

[15]全国政府性债务审计结果—2013年第32号公告.审计署.endprint