赵敏

[摘 要]随着我国国民经济的高速发展，经济建设所取得的成就卓越，但是在政府的公共服务领域，我国政府面对快速发展的公民诉求却表现出了很多问题，如何提高政府的公共服务供给能力成为了摆在我们面前非常迫切的问题，对我们政府公共服务供给精细化问题的研究，主要通过政府角色的定位、职能人员的意识、管理过程以及供给内容等方面入手，对我国政府公共服务供给精细化的路径选择提供建议。

[关键词]公共服务；供给；精细化；路径选择

[中图分类号]D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）04 — 0051 — 03

一、我国政府公共服务供给精细化的现状分析

随着我国物质水平的发展，公民对于社会公共服务的诉求也越加强烈，对于政府而言，如何在提供公共服务的过程中变得更加效能也变得迫在眉睫。所以政府公共服务供给精细化的推进就有了极为重要的意义。就目前我国在理论界以及实务中的探索现状来看，虽然取得了一定成效，但是其公共服务供给精细化过程中所表现出的缺失还是普遍存在，这无疑对我们政府公共服务供给精细化推进进程造成了阻碍。

（一）政府在公共服务中的角色缺失或角色冲突

政府职能从其定位来讲，精细化就要求政府能在公共服务的供给上要求其各个部门以及岗位都能够在职能上进行充分的定位，并保证其精准性，准确而言就是权与责需要明确，职能能够在整体的层面上进行统一的协调，实现公民的诉求能够找到所对应的职能部门，而且职能部门之间权责边界清晰。而就我国目前的政府公共服务供给的现状来看，职能定位时出现了很多角色上的缺失现象，政府在公共服务供给的履行上表现出了缺位，造成公共事务无人管理的空白，公民的诉求无法得到回应，而另外一种就是政府在公共服务中的角色冲突现象，也就是政府在职能上的重叠和交叉，这种交叉重叠的现象会造成公共事务上出现管理上的混乱，从而也增大了公民在诉求成本。

上述两种现象的出现并不是毫无根由的，在政府角色的缺失问题上，一方面是由于我国高速增长的公民诉求，而我国政府在公共服务的供给中多还采用原有的粗放型的组织架构，所以造成具体职能的履行时常常发生缺位的现象，这就使得政府在越来越重的社会责任问题上与公民的具体需求相脱节，各个部门之间没有具体职能的精细化架构，在没有进行具体规定的情况下，就可能出现无人管的现象。而政府职能岗位上的交叉和重叠也是精细化缺失的重要体现之一，在政府组织架构上采用的是横向和纵向的分工与节制，其中横向是所表现出的是具体职责的分工，而纵向上表现出的上令下行。作为这种组织结构的设计者韦伯认为，这种设置有着不可替代的优势，“对各种具体工作进行分工，最好把干部培养成专家，并在实际中不断的深入培训”。①但是在实践运行的过程中却出现了问题，我们在社会的公共服务供给上，其复杂性和碎片化程度不断的加深，这就与专业化的预估背道而驰。从横向来看，各个公共服务部门之间的职能交叉重叠容易造成部门之间对于公民诉求的推诿，也可能造成管理的混乱，难以协调。从纵向来看上级政府容易大包大揽，甚至是越权管理，或者另外一种极端就是无视下属部门的所作所为，任由事态的恶化，这无疑造成了政府公共服务的提供上效能的低下，也加深了公民与政府之间的诉求矛盾。

（二）管理者缺乏精心服务的负责意识

在对政府公共服务提供的理论研究上，学者认为其中不可或缺的因素就是管理者是否具备精心服务的意识和态度，这也是管理精细化得以具体实施的起点所在。管理者始终坚持自身的工作职责，将小事做细，在明确了权与责的同时对自身执行高标准和高要求，具体而言就是要求管理者不仅仅在意识上要形成对工作负责，做到精益求精，养成高度的公共责任意识。还有学者认为，政府职能应该从责任伦理的角度出发，公共服务人员应该做到的是“在其位二谋其政”。而近年来提出的新公共服务伦理来看，行政人员所需要的是对公共服务特殊性质理解和充分的赞赏，从而使自己成为组织架构中的典范。

而在我国政府公共服务的具体实践当中，对于自身职责忽视的情形屡见不鲜，有些政府行政人员在其日常工作所表现出来的不仅仅是态度消极，具体事务上进行推诿，服务意识非常的淡薄，根本没有做到依法履行自身职责，这无疑和我们所要求的政府公共服务供给精细化对于管理者强烈服务意识以及负责的态度还存在很大的差距。

（三）政府公共服务管理过程中不规范

政府公共服务的供给最左还是要落实到过程中来，过程的保障才能确保预期结果的出现。而我国目前政府架构的设置上，其重大的缺陷在于职能部门既可能因为缺少规范而使得发理性基础的缺失，另一方面又可能过于的保守和僵化，“这种极端拘泥于形式的行为，有时被称作为繁文缛节”①而在我国的现状来看，其公共服务的过程往往表现的过于随意化，在运作流程上以及资源的整体配置上表现的不规范，离标准化的距离就差的更远，这也是政府公共服务管理过程中精细化缺失的又一重要表现。

“管理的灵活也许是一种艺术，但是流程的灵活肯定是一种灾难。”②政府在公共服务的提供过程当中，行为是否规范，具体流程是否精细化成为衡量政府公共服务精细化的指标之一，精细化管理要求需要的是管理者在重要、核心、关键的职能岗位上制定更加规范化的工作标准，并加以严格控制。而在我国的政府公共服务的供给管理实践中，一些职能部门虽然也执行了具体的工作制度以及办事职能，但是制度与具体的实施缺存在着很大的差距。这一方面和我们具体的制度在设计时，过于框架化、抽象化是分不开的，另外一方面，规范在覆盖程度上也不尽人意，这无疑加大了工作人员在具体事务中的自由裁量权，这对于公共服务质量的提升造成了很大的影响。

在精细化的政府公共服务提供过程中，以追求经济、效率和效能为追求目标，以此形成“既讲行政效率，又讲经济效益；既不主张高成本上的高效率，又反对低成本上的低效率”的新理念。③在我国政府的公共服务供给中，从3E的目标来看，其投入产出比并不如人意。在我国的公共服务供给过程中，资源配置的不合理往往表现为两方面，一是资源并没有按照真正的需求进行合理的配置，缺乏资源配置的支撑，其公共服务质量可想而知，而另一方面则是政府的资源配置还导致了一定程度上错误方向的出现，从而造成了公共资源的极大浪费，“政绩工程”、“面子工程”使得资源配置的方向出现了大量的问题，资源效能的发挥也受到了很大的限制。

再次，在政府公共服务供给规范化问题上，同时也作为过程保障的最后环节，也就是评估的标准化，这也是我们验收政府公共服务供给是否做到精细化的关键环节。其实这一评估的过程就是公共服务的绩效状况。在整个公共服务质量保证的过程中，评估作为验收环节同样也发挥着管理工具的角色，而精确并具有标准化的评估能够及时有效的纠正质量管理过程中出现的问题，也能保障预期结果的顺利实现。政府公共服务的供给，其精细化的表现就是在于评估要进行量化、标准化以及精准化，而这一点在我国对于公共服务的评估的模糊现状却是南辕北辙，要求的不统一不仅使得标准不具有可参考性，也发挥不了评估应该发挥的监督、纠正以及反馈作用。

（四）政府公共服务供给结果缺乏有效性

政府公共服务精细化要求公共服务产品具有高产出性，而我国在公共服务的供给结构上却表现出了严重的不均衡现象，这种不均衡常表现在城乡之间或者是地区之间的差距。从现有的各项社会调查中我们可以清晰的看见，无论是医疗保障、教育等资源，都明显都出现了不均衡的现象。其次是在供给结果的细节化上所表现的程度不高，虽然政府已经对公共服务的供给体系进行了精细化的设计和安排，但是这与供给所取得的实际效果却还相差甚远，这就和政府服务供给细节化的原因息息相关，例如真正存在诉求的公民却没有及时有效的获取供给信息，这样的细节就可能导致政府公共服务结果实施的效果大打折扣。

二、推进我国政府公共服务供给精细化的路径选择

不断地推动我国政府的公共服务供给的精细化在实践层面或者理论层面都具有重大意义。经过对我国现状的分级以及国外成功经验的分析，本章将推出一些符合国情的供给精细化的路径，以供选择之用。

（一）培育我国政府公共服务供给精细化的理论

首先，行政人员要建立起正确的职业伦理观。作为工作主体的公务员，在公共行政领域要遵守法制第一、清廉第一、公益第一和服务第一等行为准则，树立公务员积极的职业价值观对于推动我国公共服务供给精细化有着非常特殊的意义。从行为心理学的方面看，公务员之所以能够具有为人民服务的态度，一个重要的原因是其能够在为人民服务中获得成就感和满足感。所以，若要我国公务员能够在公共服务的供给中做到精细化，就一定要注意他们的内心的取向如何变化，需要努力树立正确的公务员职业道德伦理观。

职业伦理观是一个经历了积极生成与消极规约的不断发展的进程。只有建立了积极地职业伦理观才能够达到内外兼修的良好状态。内在的培养要政府相关部门能够提供加强公共利益的价值取向，使得公务员有种强烈的社会责任感。外在的规约要通过一系列的守则、制度来达到渴望的效果。做法就是先通过不断地教育宣传，培养公务员一种积极的职业价值观，这种价值观必须强调两个层次；一是社会责任感，二是“群众导向”的服务意识。然后再建立职业伦理相关的法规，其内容应该是具体的，能够让公务员清楚地领会其含义，以书面文件的形式下发相关各个政府部门，指导公务员的日常工作。

其次，加大对政府精细化管理组织文化的宣传。政府的组织文化对公务员有着积极深远的影响，其表现为公务员会无意识的遵守其所在单位的固有的行事秩序。其实一种健康又积极的政府组织文化是能够从本质上改变公务员的消极的观念的，使之拜托原有的“默认的”行事方式，接受新的整体行为模式。基于此，在我国推进政府公共服务的供给精细化就必须建立起相关的政府组织文化。精细化管理理念应当大力推广，使之成为公务员的价值观、行为指南、共同的工作态度和理想追求，将其严、准、细、精的做事理念渗透到政务工作的方方面面以及每个公务员的内心。自上而下，政府相关部门的高层管理人员首先进行学习，主动提高。在决策制定、方案提出和执行的各个环节都应起到带头作用，充分做到以身作则，并对下级执行人员提出执行要求，做到最好的各个服务水平。有了正确的方案和执行以后，就要做到全体人员对于此方案的认同。

（二）优化我国政府公共服务供给的组织设计

首先，在我国大部制的思路下整合我国公共服务相关机构。大部制就是将那些职能相近的或是业务相似的部门给予集中合并为一个部门，以减少部门间的工作交叉和重叠，减少不必要的浪费，避免部门之间可能出现的讨价还价、利益冲突而影响工作的进行，从而提高工作效率，因此，大部制改革应当在我国政府系统内得到贯彻。在现代，部门的分工通常是按照专业的不同来分工的原则进行的，对各自工作进行专业高效管理。事实上，一个部门能够做到面面俱到是不可能的，因此部门与部门之间出现了职能以及工作上的重叠就不足为奇了，同时部门间的管理空白区域也会出现，造成某些领域的管理缺失，这就与本文所分析的政府公共服务供给精细化不相符合。所以根据大部制的思路，该合并的合并，该撤销的撤销，这就能够符合要求了。

其次，在大部制改革的同时，也要对政府各个公共服务部门的职权和责任进行明确的分工。各个公共部门明确的定位了权责分工，在工作的安排上就能够更加匹配和精确，便于理清楚政府内错综复杂的权责关系，工作最能够有效地实施和科学的管理。政府部门公共服务的精细化供给的每一个责任和职能都能够落实到每一个公务员身上，使得每一个人都处于最为配置精确的状态。要达到此种工作状态需要从全责分工的横向和纵向两个维度来入手：从横向上看：每一项工作都应当按照科学的分配方式和理性的逻辑结构，从政府部门直至具体岗位的公务员这样由上至下的顺序不断分解为若干个单元，指导做细致为止。然后根据工作的需要规定每个相应公务员权利和义务，这样就可以明确先关责任人，并且可以明确相应的后果，避免了权责模糊；在纵向上，要明确上下级之间的全责界限，一般而言，能够基层处理的问题，上层不要插手，要积极放权。基层无法处理的事情，要及时转到上级来进行及时的解决，在整体上形成命令统一、一纵到底、顺畅执行的组织架构。

（三）基于公民公共需求导向完善我国政府公共服务供给决策机制

首先，应当提高公共服务部门在决策时后的科学化程度。所谓提高科学化程度，就是政府公共部门在针对某些问题进行决策的之前，能够认真的进行全民的调研，充分收集信息，按照公民利益最大化的原则来进行方案的制定，同时能够进行科学的预测方案实施后可能出现的结果。

想要做到科学化，第一要强化科学决策制度的建设。正所谓无规矩不成方圆，一个庞大的体系若想科学、高效、持久的运行，没有一套科学的制度作为约束是绝对不行的。因此一个良好的制度是进行政府部门精细化供给进行的前提，良好的制度是一个必要的保障。第二，方案制定的好坏不是由公务员决定的，而是要根据群众的切实需求来制定方案才是好方案。因此，在制定决策方案之前就要充分的进行信息收集，充分了解民意，这样才能够做到决策符合民众所需，让百姓满意。因此政府要形成公民导向意识，改善公民需求信息的处理，加强信息收集，增加物财人的投入。

（四）推进精细化的政府公共服务流程再造

精细化的政府公共服务供给表现在供给运行中的每一个环节，所以对流程的不断优化和改进是精细化管理的主要特征。对于当今科技高度发展的社会，我们需要充分利用信息技术的成果，确立信息化的公共服务流程，这也是政府公共服务流程再造的必要环节之一。例如在很多政府网站中已经开通了政府邮箱，能够使得政府公共服务的供给更加方便公民的生活，贴近公民的真实诉求。其次是在运用信息科技的同时，还需要注意人文关怀的注入，政府并不是规章的执行机器，正如罗伊.亚当所说，仅仅是效率是远远不够的，要想组织中的人都能够体面而有尊严的生活方式，就需要有公民参与到其中来。

其次是建立标准化的政府公共服务供给评估机制，不仅仅是政府，任何行业都需要有合理的标准来进行结果的评判，所以也可以说没有科学的标准，精细化管理就无从谈起。首先就要从国家的整体层面上设立服务供给的基本标准，在这一点，很多西方国家就对公共服务领域的最低标准进行了系统性的国家规定，可以先由国家制定具体目标，再由地方政府根据自身具体的情况来讲公共服务标准进行细化，从而减少各行政区域之间的无益性支出。其次是要尽快的建立起某一具体领域的公共服务供给的技术评估标准，例如在客观评估的基础之上，确定转移支付的数额，从而较少转移支付中存在的随意性和盲目性。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周三多.管理学——原理与方法〔M〕.上海： 复旦大学出版社， 2007：387.

〔2〕罗伯特·阿格拉诺夫，麦克·麦圭尔.协作性公共管理： 地方政府新战略〔M〕.李玲玲， 鄞益奋.译.北京： 北京大学出版社， 2007：22-23.

〔3〕珍妮·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵〔M〕.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社， 2010.

〔4〕汪中求. 精细化管理.北京：新华出版社， 2005：106-126.

〔责任编辑：张 港〕