谭一蔓　姜竹

摘要：本文从分权体制的视角出发，阐明我国地方政府债务治理的必要性，分析地方政府债务形成的原因、治理的漏洞，借鉴日本在地方政府债务方面的治理机制，并参考新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》及《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，提出未来我国治理地方政府债务的政策建议。具体包括：宏观层面在限额控制下赋予地方政府发行债券的权力，明确治理主体；中观层面确定债务责任主体、建立考核问责机制、地方政府债务风险预警、应急处置机制等；微观层面在操作上清理甄别地方政府债务、妥善处理存量债务等，以期为更好地治理地方政府债务，为完善我国财政体制提供参考。

关键词：分权财政体制；事权财力；地方政府债务；债务治理

引言

1994年我国实行分税制财政体制，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，架构中央政府与地方政府之间分权、分税、分管的分权体制，构建了市场经济下的分级财政体制基本框架，增强了中央政府的宏观调控能力。分税制体制运行二十年至今，存在中央与地方政府的事权财权划分不清、事权财力不匹配、地方政府没有充足的税收来源、转移支付制度不完善等问题，这正是形成地方政府债务的体制背景。另一方面，在我国经济不断发展的大环境下，地方政府推进城市化和工业化的进程、力度已经远远超过了地方政府财力的增长能力，为了保证基础设施建设和地方经济发展的需要，培育地方支柱产业，地方政府必须掌控足够的资金参与地区建设。由于在新《预算法》出台之前明确禁止地方政府发行债务，地方政府在缺乏资金时没有一个举债的“正门”，因此只能寻找融资的“后门”。在以上的大背景下，地方政府债务以融资平台为主要依托快速增长。到2013年6月底，全国地方政府债务的余额累计达到了17.89万亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务余额为10.89万亿元，地方政府或有债务余额为7万亿元。地方政府债务的规模之大、增速之快，对政府信用、市场经济运行、银行金融业的影响不容忽视。因此，在我国分权体制的框架下，结合新《预算法》，研究地方政府债务的治理漏洞及其对策具有重要意义。

一、分权体制下强化地方政府债务治理的必要性

（一）分权体制对地方政府债务的影响机理

从理论层面来说，公共物品层次性理论、财政分权理论确立了地方公共财政存在的基础，例如斯蒂格勒最优分权理论、奥茨的分权定理、布坎南的“俱乐部”理论、偏好误识理论、蒂布特“用脚投票”理论等，本着满足公众偏好、福利最大化、节约社会成本等目的，从经济学、政治学、心理学等不同角度综合阐述了地方政府存在的合理性和必要性。在分权体制赋予了地方各级政府一定的独立性和自主权的同时，也使地方政府具有一定的事权、财权，使其能够组织财政收入对本地区进行资源配置、稳定经济。但与此同时，地方政府本身也具有了“经济人”的属性，在政策制定和实施时往往注重追求自身利益最大化。因此，在体制框架下地方政府如存在财力不足或地区间竞争的情况，必然会产生财力诉求，通过举债以拉动投资、繁荣当地经济成必然之选。并且，结合分权理论下地方政府的权责划分要求，地方政府可以根据其权责职能范围、当地的经济情况、未来发展目标等等来选择举债方式和债务管理模式。可见，从理论层面来说，在分权体制之下地方政府本身就具有一定的债务主体地位和举债冲动。

从现实层面来说，1994年的分税制，是以“统一税制”为总基调的税制改革和以“事权和财权相结合”为指导原则的分税制财政体制改革。但运行分权体制至今，我国中央与地方的关系却表现为“财权事权不匹配”，但财权和事权并不是一项单一的权力，而应该深入地从财权和事权的构件来分析：我国政府的财权主要包括税权、收费权和发债权，而事权则分为决策权、执行权和支出责任。在财权的构件中，首先，在税权上，分税制改革只是将某些地方税种和共享税的收入安排、使用权划归地方，而其相应的税收立法权，包括税率调整权和减免税权等仍归中央所有，故地方政府的税权较少；其次，在发债权上，在新《预算法》出台之前，没有赋予地方政府发行公债的权力。因此，我国地方政府的财权是固化的。在事权构件中，除了国防、外交完全属于中央政府，其他领域的事权，基本由中央和地方共享；并且，我国政府的决策权和执行权高度分离，中央更多地掌握了决策权，而地方政府则更多的掌握执行权和支出责任。因而，“财权层层上收、事权层层下放”的深层次表现是：地方政府的财权是既有且固化的，而事权又较为扭曲，只有执行权和支出责任，没有决策权。因此，在分权体制框架下，地方政府处理本地区事物时往往没有决策权，只有执行权，不仅仅要提供如义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等方面的地方性公共物品，还要承担中央政府下拨的支出责任，尤其是当前分税制改革不彻底，省级以下无税可分，越到基层政府其支出责任的刚性大，往往财力不足，收不抵支，产生了较强的举债需求。另外，分权体制也赋予了地方政府一定的独立性，使其具有了“经济人”的属性，在以GDP为导向的政绩观、地方官员任期制的激励下，地方政府在发展本地区经济的同时为提升政绩排名、追求自身利益最大化而具有投资冲动，即使在财力不足的情况下也具有较强的举债意向。由于新《预算法》出台之前没有发行地方政府债券举债的权力，地方政府就只能通过融资平台的方式举借资金，形成了地方政府融资体系，从而地方融资平台债开始形成并不断膨胀。

（二）分权体制下强化地方政府债务治理的必要性

1.分权体制下地方政府债务结构的复杂性

在代发代偿到自发自偿的过渡时期中，我国地方政府债务具有结构复杂多样、隐蔽性强，治理难度高等特点，具体分析如下：

從债务的种类结构来分析，政府承担还款责任的债务比重较高。根据中华人民共和国审计署2013年第32号公告（以下简称公告），截至2013年6月底，地方政府债务余额总共为302749.7亿元，其中，负有偿还责任的债务达到206988.65亿元，占比为68.37%；负有担保责任的债务则为29256.49亿元，占比为9.67%；负有一定救助责任的债为66504.56亿元，占比为21.97%。明确政府具有还款义务的前两项合计占比达到了78.03%，比重较高。

从债务的主体结构来分析，地方融资平台负债所占比重高。地方政府债务的主体形式主要包括政府部门和机构、融资平台公司、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、自收自支事业单位和其他单位。融资平台公司的债务余额占比达到38%，政府部门和机构的债务占比为28%，事业单位和其他单位的合计占比为34%，可以看出融资平台公司的债务余额较高。

从债务的期限结构来分析，我国地方政府债务中的短期债务比重较高。根据公告，在未来的偿债年度中，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务金额分别为24949.06亿元、23826.39亿元，占比分别达到22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。

2.分权体制下地方政府债务的风险不可控性集聚

从债务余额增长率来看，如图1可见，自1997年开始，历年的地方政府债务余额增长率基本都在20%以上，增长率较高。1998年、2009年、2012年债务余额分别比上年增长了48.20%、61.92%和77.89%，可见，地方政府债务余额增速既不平稳，而且波动较大，部分年份增速极高，总的来说债务余额膨胀的风险较高。

从结构性风险来看，其一是利率结构风险。以“借新还旧”为方式偿还的政府性债务占当年还款资金规模比重为较高，这种以“借新债、还旧债”的方式，虽然在一定程度上使得债务的到期期限往后推移，但实质上提高了融资的成本。其二是还款来源结构风险。地方政府举债获得的资金大多投向了公共投资、基础设施或公益性事业，使得项目本身的收益不高，甚至难以覆盖其成本，无法与还本付息的要求相匹配。

从外部风险来看，78%的地方政府债务都是通过银行贷款的形式举借的，地方政府债务与银行贷款具有很强的相关性。因此，地方政府债务的风险很容易传递到金融领域，导致财政风险和金融风险联动。如果地方政府无法及时偿还债务，银行系统的坏账将会增加，这不仅会对商业银行的运营造成影响，还会影响到商业银行对实体经济的信贷支持。更有甚者，假如局部地区政府性债务违约率过高，会导致区域金融机构出现兑付危机，影响经济和社会的平稳运行。在此情况下，中央政府不得不为此兜底，出手解决地方政府债务和银行坏账，以维护社会稳定。这样的传导途径即债务风险转化为金融风险，而后金融风险又会转化为财政风险，导致金融风险和财政风险的联动效应。

二、分权体制下我国地方政府债务治理漏洞

在新《预算法》等文件出台之前，由于分权体制实行不彻底等原因，我国地方政府债务治理存在如下层面的漏洞：

（一）宏观层面

从1994年分税制改革至今，地方政府财权事权不匹配的问题难以解决。在财权构件上，中央政府集中了大部分税权，地方政府在“营改增”的趋势下面临主体税源枯竭的难题，其财政收入来源减少，中央与地方财政收入差距可能会继续拉大；省级以下的分税制也未能建立起来，地方政府尤其是基层政府的财力明显不足，故一直以来对土地财政和地方融资平台的依赖性较大，对以往举债融资的路径存在惯性；过去的二十年中，地方政府通过融资平台积累了大量债务，当未来大量债务到期时，地方政府为偿还债务将面临较大的再融资压力。在事权构件上，中央政府具有大多数的决策权，而执行权和支出责任却严重依赖于地方政府，这种决策权和执行权、支出责任相分离的局面，使得地方政府既无法避免中央政府决策的信息不对称，又承担了较重的支出责任，收不抵支的现实情况很大程度决定了地方政府具有强烈的融资举债诉求，从而忽视了地方政府债务的风险和治理的必要性。因此，在制度层面，分税制改革不彻底的遗留问题会对地方政府债务的治理造成一定阻力。

在治理主体方面，我国地方政府债务长期以来存在着治理的责任主体权责不清晰、治理的意识较为淡薄的问题。地方政府债务的治理，是地方政府自治，还是中央政府对其治理，或是综合治理，在治理过程中各方应起到什么样的作用，对此类问题从分税制改革到新《预算法》出台期间，没有一个清晰明确的权责划分。从地方政府对债务的自行管理来看，存在着管理松散、意识淡薄等问题，一部分地方政府债务长期游离于预算之外，使得地方政府债务存在很强的隐蔽性；从中央政府对地方政府债务的管理来说，长期以来实行的基本是由中央政府通过代发代偿等方式进行较为单一、封闭、固化的行政管控，没有建立起一个综合全面、多方参与互动的债务管理系统，加之地方政府平台债的隐蔽性、信息不对称、预算软约束等原因，管控不能及时到位。故在权责划分不清晰的框架下，对政府性债务的治理意识较为淡薄，权责划分不明确，治理进程得不到有效推进。

（二）中观层面

从地方政府的本质来分析，地方政府具有双重属性。一方面，作为福利型的地方政府，其职责是根据地区实际情况推行相应的经济政策，为本地区提供公共物品供给、建设基础设施以实现本地区福利的最大化；另一方面，分税制赋予了地方政府一定的独立性，同时也唤起了地方政府“经济人”的属性。地方政府本身具有自己的利益訴求，在发展本地区经济的同时也会追求自身利益的最大化。地方政府既提供本地区的公共产品和基础设施建设，更直接参与到了市场竞争中。具体表现在：其一，地方政府具有自身的利益诉求，追求地区GDP增长和财政收入增长；二是地方政府为吸引外来企业投资，保护本地企业发展，地方政府除了积极创造良好的投资环境、改善基础设施等，甚至还会出台一些地方保护主义措施扶持本地企业，以保证税收充足、促进本地就业。

从当前政绩体制来分析，分权体制下以GDP为导向的干部晋升激励机制对地方官员的行为产生了三个方面的影响。第一，晋升激励机制下，地区的GDP水平是上级对地方官员政绩考核的重要指标，使得地方官员在任期内将政绩与自身的政治前途紧密挂钩，尤其是关注本地区的经济发展水平。第二，以经济增长为核心的考核机制扭曲了地方政府的支出倾向。GDP增速是地方官员的政绩考核体系中的重要指标，长期具有一票否决的作用，因此地方官员在追求自身晋升时尤其注重追求经济高速增长。提高本地区的GDP水平，最快速见效的就是加大投资力度，由于人力资本和公共服务对经济发展和GDP回报的时效较长，拉动经济增长的力度在短期内不明显，造成了地方政府公共支出“重投资、轻人力资本和公共服务”的结构。第三，事后追责机制缺位。地方政府官员具有一定的在任年限，在其任内发生的债务积累等可能由继任者承担。由于缺乏事后追责机制，地方政府官员为了提升其在任期间的政绩排名、确保地区就业和促进经济发展，无论处于经济过热期还是萧条期，都有较强的投资扩张倾向，在资金不足的情况下举借债务来加大本地区投资。综上，地方政府的双重属性和官员政绩激励机制导致了地方政府非但不具有“债务自治”的意识，还倾向于扩张债务，阻碍了地方政府债务的治理进程。

（三）微观层面

分权体制下地方政府债务微观管理主要存在以下方面问题：在管理权责方面，地方政府的负债融资管理权较为分散。地方政府融资表现为多部门、多主体融资，存在分散管理、分散决策、分散使用等问题，使得举债资金在“借、用、还”环节之间相互隔绝，导致责任主体模糊。在管理技术方面，地方政府对负债融资的管理基础较为薄弱。由于缺乏对政府性债务综合全面的统计体系，信息难以收集、统计数据不完整，使得决策层对政府性债务的规模、结构、投入产出情况难以把控。在管理意识方面，各级地方政府及其相关部门对政府性债务的含义、界定的認识尚不清晰；各方对地方政府债务的管理较为封闭，没有形成一个统一的管理规范和技术指导，审计署、财政部、银监会及各地方政府对地方政府债务的统计口径存在不一致的问题，在政府的会计制度、综合财务报告方面也未能建立一个统一有效的制度。在管理预警方面，目前尚没有就建立地方政府债务风险预警体系，对于地方政府债务的风险没有相应的预警机制、预警指标。综上，给地方政府债务的综合治理带来了一定难度。

三、未来地方政府债务治理的对策思考

治理地方政府债务，应与当前新一轮财税体制改革齐头并进，与建立现代财政制度的要求相匹配。推进国家治理体系与治理能力现代化，加快完善包括权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的一系列制度安排。具体包括以下几个方面：

（一）宏观治理

1.在治理主体上，多方治理，控制融资规模。

从治理主体来看，未来对地方政府债务的治理应为多主体治理，包括国务院、财政部、审计署、地方政府、人大等多方共同治理、广泛参与，对债务的情况进行控制和监督；从治理途径来看，可对地方政府债务设定多梯度标准，有效限制债务的增长，并实行外部监察，一旦突破了某项标准，启动相应的强制执行机制去降低债务余额，并要从测算审批、预算管理、用途控制等多方面来监督地方政府债务举借情况，更好地对地方政府债务进行治理。在治理的同时，还要理顺政府与市场之间的关系。在当前市场经济发展趋势下，政府的主要职责是弥补市场失灵，保障民生与稳定社会。因此，中央政府和各级政府作为债务治理主体，需要调整自己在市场经济中的定位，将市场可以配置好的资源放开，降低政府因参与市场经济活动而形成的债务负担，调整财政支出结构，减少不必要的支出，提高政府运行效率。

2.在治理路径上，开正门堵旁路，赋予地方政府发债的权力。

从法律层面给予了地方政府正规融资的途径，建立规范的地方政府举债融资机制。使地方政府具有发行政府债券的能力，将融资阳光化，不再依靠以往的融资平台公司来举借资金，并对建立科学规范的举债融资机制提出了要求。未来融资平台公司的政府融资职能将被剥离，融资平台公司不得再新增政府债务，限制隐形债务的扩张。地方政府应建立规范的融资机制，并将地方政府债务按来源和用途的不同划分为一般债务和专项债务，分别纳入预算管理，规范操作。在赋予地方政府举债权力的同时，可分地区设定地方政府是否可以发行债务的标准，对地方政府债券的发行进行严格审议，加强对地方政府的外在约束。

（二）中观治理

1.明确地方政府债务举借主体为省级政府，确定债务责任归属。

在新《预算法》出台之前，地方政府不得发行地方债券，一般由中央政府代省级地方政府发行集合地方债，存在中央政府为地方政府债务兜底的可能。如今给予了省级政府发行债券的权力，市县级政府由省级代理，将地方政府债务的联系由中央到地方转为省级到市县级，使省级政府成为了市县级政府的最后担保人和偿债人。该规定使地方政府的原来混乱的举借主体及担保关系得以明晰，明确了“借、用、还”主体和债务风险承担者，并且变原来的县市级政府信用为省级政府信用，在置换地方政府债务时优化了债务主体的信用资质，有利于降低风险溢价，进而降低地方政府的融资成本。而原来通过企业、平台举借的债务在未来只有两条路可选：一是被政府纳入预算，二是企业自负盈亏。短期而言，大量的城投债可能会被重新定价；而中长期来看，政府和企业界限的划清，并限制政府对融资平台公司的隐性担保，这有利于减轻政府负担，促进企业以市场化方式经营。

2.建立考核问责机制，改革政绩观，严肃财经纪律。

对于地方政府的趋利行为和投资冲动所导致的发债行为，《意见》明确规定“把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核”，改变了原来重点以GDP为导向的政绩观。使地方政府在地区追求经济发展的同时，会将地方政府债务规模考虑在内，避免其在晋升激励机制、任期制、投资冲动的驱使下盲目投资。另一方面，也要“严肃财经纪律”，在规定各项违法融资和违规使用债务资金的行为的制度框架下，对于包括脱离实际的过度举债、违法违规的举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为要追究责任，建立相应的惩罚机制。总的来说，要使地方官员在追求本地区经济发展、举借债务的同时，保持谨慎的态度和清醒的头脑，避免过度举债和违规担保，合理、合法、合规地使用债务的资金，提高资金投入效率。

3.建立地方政府债务的风险预警和应急处置机制，严控地方政府债务风险。

使地方政府清醒的认识到，中央政府对地方政府债务实行不“兜底”、不救助的原则，地方政府对于其举借的债务要负担明确的偿还责任。地方政府应量力而行，制定债务的预警体系和应急处理预案以备偿还不力等情况。中央和地方切断，地方和企业切断，消除地方政府心理上认为中央政府最终会兜底的想法，防范地方政府“有恃无恐”过度举债的行为。在地方政府偿债困难时，应从“控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式”来偿还债务，并及时上报，追究相关人员责任。在中央层面还要测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险，从宏观规模上进行管控治理。

（三）微观治理

1.对地方政府债务进行清理甄别后纳入地方政府预算管理。

为将政府债务分门别类地纳入全口径预算管理，应对地方政府债务进行清理甄别工作，各级地方政府要按照先清理、后甄别的顺序开展。对负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别，按其项目收益和计划偿债来源不同，分别甄别为企业债务、一般债务、专项债务等，并测算一般债务和专项债务的债务率，要求地方政府主动控制债务风险并承担责任。对地方政府债务进行清理甄别，既要摸清地方政府债务的底，将其结果作为审计署和财政部监管统计的重要参考，又要规范地方政府对其存量债务的处理，合理制定今后各地区的债务发行额度，防止地方政府虚报虚增。

2.妥善解决存量债务，加强配套措施建设。

（1）借新还旧，置换存量债务。对于甄别之后纳入到预算的存量债务，地方政府可以发行地方债券对其进行置换，这样能够降低地方政府的利息，减轻政府财政压力，优化债务的期限结构。在置换存量债务的同时，首先，应与货币政策和财政政策相互协调配合，尤其是央行的调整法定存款准备金率、降息降准、或允许地方债纳入国库抵押品范围等政策，必要时可以根据宏观经济形势，在“微刺激”财政政策与“松紧适度”货币政策配合下增加流动性，促进债务置换顺利进行。其次，在预算硬约束的条件下，不断增强地方政府对银行的议价能力，配合以定向置换、规定利率上限等方式，在市场化的环境中纠正过去预算软约束下地方政府债务融资成本较高的问题，降低地方政府负债利率。

（2）妥善償还存量债务，遵循市场规则，减少行政干预。如果项目收益较好，则继续通过项目收入偿还；如果有一定收益但不足还本付息的，由优质资产注入，或者降低员工工资等方式提升收益来偿还；如果没有收益，地方政府履约进行偿还，偿还困难时还可通过“处置政府资产偿还债务”，并追究当事人责任。

（3）确保在建项目后续融资。对于确实没有其他建设资金来源的在建项目，《意见》和《办法》都力推以政府与社会资本合作模式、地方政府债券或PPP模式推进。在未来在建项目融资方面，可以优先推行PPP模式，以政府引导带动社会资本服务大众。转变地方政府债务的还款资金来源，适当降低中央政府资金和转移支付占比，促进地方政府吸收民间资金，以企业化的方式经营。

（4）改革我国现行政府会计制度，引入权责发生制，建立针对地方政府债务的报告和公开制度。编制包括政府资产负债表、现金流量表等全面反映政府资金情况的综合财务报告。并且，各级地方政府应将政府资金使用情况、债务举借和偿还情况等以财务报告的形式定期向社会公众公开，接受社会监督，以广泛的公众和社会参与来更好地治理地方政府债务。（作者单位：北京工商大学经济学院）

参考文献：

[1]国务院关于管理地方政府债务的指导意见.2014.

[2]地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法.2014.

[3]全国政府性债务审计结果.2013.

[4]许安拓.走出地方经济发展的融资困境（转型时期中国地方政府债务风险解析）[M]北京.中国市场出版社.2012..