杨礼

摘要：公务消费的合理存在有助于公务活动开展和促进社会经济的良性发展，但过度的使用将带来严重的社会危害。公务消费包含了公款接待、公车使用、职务消费等系列财政资金的使用行为。基于复杂的原因，每种消费模式都有其面临的执行困难。为此，从制度本身以及围绕该行为周边的制度设计的完善成为了规范公务消费行为对策的有效路径。

关键词：公务消费；公务接待；公车使用；职务消费

一、公务消费的内涵解读

（一）公务消费的概念

公务消费是指国家公职人员，为开展工作，履行职务，保证工作任务顺利完成而由国家承担的相应支出费用而产生行政成本的消费行为的总和。具体形式主要包括：机关组织公款接待、领导干部公务用车、工作人员职务消费等行为①。

首先，公务消费是对公共资源的支配使用，具有公共性。公务消费本质是职务消费，是行政机关及其工作人员开展工作、履行公共职务过程中产生的。公务消费来源于国家预算资金，作为国家有权力监督公共资金的使用，使其依法按照预算执行。另外一方面、财政资金根本来源是纳税人的税款，公民作为公务消费资金的提供者和服务的对象，对于公务消费有当然的监督权和知情权。

其次，公务消费与社会发展一致，具有协同性。经济基础决定上层建筑，不同的经济、文化和社会发展水平决定了公务消费的水平、类型、范围。随着市场经济的发展，社会化程度越高，公职机关的消费不断由自发提供向市场和社会组织提供转变，更多的公务消费通过向社会组织购买来实现。总体而言，公务消费与社会发展具有协同一致性。

最后，公务消费对利益存有自发扩张的可能，具有寻租性。公务消费的主体是公权力行使者，公务消费必然与职权相连。公权力有天然的扩张的本能，在我國当前还缺乏对权力的有效监督和制约，尤其处于转型时期。失去监督制约的权力，在私欲的支配下，必然会产生过度公务消费，使得公务消费成为满足个人私欲的工具。

（二）公务消费的行为表现

1.公务接待费。关于公务接待的定义在我国并没有统一的认识，通常认为公务接待是指履行公职的行政机关及习惯从事公共行政的单位使用公共财政资金，与其他履行公职来访的单位或公务人员于工作需要产生的接待。

2.公务用车购置及运行费。2013年我国公务用车消费高达43.99亿元，要规范公务用车消费必须首先对公务用车概念作出明确界定。公务用车，通常是指从事公共行政的单位因公务活动需要使用财政资金购置、使用、运行的车辆。《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》第二条规定，“本细则所称公务用车，是指党政机关用于履行公务的机动车辆，分为一般公务用车和执法执勤用车”。一般公务用车是指用于办理公务、机要通信、处置突发事件等公务活动的机动车辆。执法执勤用车是指用于办案、监察、稽查、税务征管等执法执勤公务的专用机动车辆。党政机关用车中的“领导干部用车”、“特种专业技术用车”和“其它用车”并不包含其中。

3.因公出国（境）费。因公出国出境，是指受公务单位派遣，以执行公务为目的，出访时间、出访国家（地区）、出访路线等均有严格规定的非个人支出费用的出国（境）活动。2013年我国因公出国出境费用为21.36亿元。

（三）过度公务消费的危害

首先，过度的公务消费影响了我党长期以来树立的政治权威。公众对于国家公职人员因公务消费获利的不满，是一些地方干群关系、官民关系紧张的重要原因。现代民主政治产生于公民的信任和委托，国家与公民是委托代理的关系，过度职务消费作为非正常的公务行为，其泛滥和流行必将侵蚀我们党的肌体，削弱党的领导能力，动摇党的执政地位。

其次，公务消费行为的随意性导致财政资金严重浪费。职务消费是政府必要的成本，但是过度消费作为政府成本是不合理的。从1978年到2007年，我国公务消费支出增加了143倍。三公消费的急剧增加，直接导致了我国的行政管理经费畸形膨胀，造成了极大的财政资金浪费。

第三，缺乏监督的公务消费成为了权力寻租，贪污腐败的根源。职务消费与权力使用密切结合，过度的公务消费会导致权力寻租。我国处于行政体制和经济体制改革转轨过程之中，部门垄断利益大量存在，各个地区部门权力和待遇差别较大。作为掌握公共权力的公职部门，在职务消费中由于监督的缺乏，利用执行公务之便行个人消费之门大量存在，并以公务消费为手段，谋取个人私利。

二、公务消费的现状与成因

（一）公务消费的现状

2011年，全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌在《新闻1+1》节目中透露：我国三公经费开支一年高达9000亿，虽然数字不什么准确，但是也从侧面反映了我国公务消费数额惊人，急需规范。

1.公务接待的现状。国家行政机关公务接待费只能占当年公用经费预算的2%，从1986年到2005年，我国人均负担的公务管理费用增加了23倍，同期GDP增加了16倍，每年的公款吃喝高达上千亿元。

2.公车使用的现状总体归纳起来，我国现行公车使用存在有以下几个问题：一是财政负担沉重。每辆公车从司机、维修保养到过路过桥费用都远超社会服务车辆费用，而且很多单位还通过假维修的方式为个人或者部门谋取私利，大大增加了财政负担。二是超标准配车。根据《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》。的规定一般公务用车和执法执勤用车发动机排气量不超过1.8升，价格不超过18万元，但实际是公务用车上双超标现象非常普遍。三是公车私用现象普遍。公车私用，实际是一种腐败行为，一方面为公权力使用者滋生了腐败的条件，另外一方面严重破坏了公务机构的廉洁公正。而且一旦发生交通事故和意外，极容易引起社会公共事件，从法律责任上有时候也难以区分责任，特别是领导干部的公车私用更是如此。

3.职务消费的现状。

首先，职务消费呈现出外表合理化的趋势。职务消费存在本身有合理性，随着公务范围的扩大，对外交往的增加，在制度缺失的背景下，职务消费会因为界定的模糊而导致和私人消费的混合，使得过度消费有时候披上合法化的外衣。其次，职务消费呈现扩大化趋势。由于概念制度缺乏精确的规范和定义，使得在公务消费领域消费的会计科目不明晰，消费的种类、名目和数量也逐年扩大。

（二）过度公务消费的成因

1.公务接待问题产生的原因

首先，国内现行财政管理体制存在缺陷。财务预算和审核制度是解决公务接待问题的重要手段。国内在预算上存在着账外预算，体制外循环资金，为公务接待提供了部分资金来源，预算执行不严格，接待费用超预算也没有法律责任，导致公职人员视预算为儿戏。财务审核报账把关不严，对于票据只进行形式审查，只要有一支笔签字就报账，不严格执行财经纪律也导致公务接待问题频频。

其次，制度缺失。过往的公务接待对于接待标准的规定和执行存在巨大的漏洞，使得公务机关在接待中可以肆意妄为。公务接待原因，目的、程序、标准和监管制度失范，导致了公务机构对公务接待浪费、和中饱私囊现象见惯不惊，成为捞取部门福利和个人私利的工具。

第三，公务接待“礼尚往来”文化糟粕的影响。我国在公务机关接待之间，长期奉行你来我往礼尚往来的公务接待思维，认为不接待来访单位就是缺失礼仪，而且往往是不超标接待一条龙服务好对方感觉就丢了面子。这种世俗文化与现代行政管理思想格格不入，却长期影响着我国公务人员的接待思维。

2.公务用车问题凸显的根源

现行机关公务用车存在的主要问题之所以比较严重，有多方面方面原因，一个是制度缺失，从中央到地方长期缺乏对于公务用车的制度，同时对于如何保障正常的公务用车也没有及时在资金补偿和车辆安排上作出制度安排是导致公务用车问题长期存在的制度原因。二是公务人员的面子思想影响。中国传统是学而优则仕思维，公务员掌握着国家公权力，社会地位上在中国阶层中处于金字塔顶端，车辆的多少，豪华程度，是否配车成为了公务人员彰显社会地位的手段，有车才有地位，才有面子。在公务预算控制不严格的背景下，用公共资金购买车辆，超标准配车就成为了公务员的常态现象。三是部分公务员享乐思想严重。部分公务员和公务机关置党和国家的规定不顾，一心为了自己享受，不该配车也要买车，或者突破国家标准超标配车，贪图享受，忘记了人民公仆的本色。

3.职务消费问题产生的原因

其一，职务消费行为缺少刚性预算约束。长期以来，我国的财政体制落后，重预算，轻约束。职务消费行为缺少预算制度的约束，对于下达的预算随意调整，通常采取的是实报实销的形式，长期由预算外资金负责支出。这些资金虽然也有些约束，但是预算管控不严，制度形同虚设，没有发挥出制度的刚性约束作用。

其二，对领导的监督流于形式。在我国，长领导干部一言堂、家长制的现象很普遍。什么事情都需要“一把手”拍板决定。而且领导通常还具有监督是不信任我，是对我工作的障碍这种错误观念，对于来自下级和群众的监督乃至纪委监督都怀有抵触心理。无法真正从制度上落实对党政正职的监督，是职务消费屡禁不止的重要原因。

其三，人事制度不规范，冗员不断增加。按照《2009年中国人权事业的进展》白皮书可查的数据，我国公务员在2010年就达到了3000万，官民比达到了1：45左右。而且有调查指出，中国官和吏的比例为1：0.84，远高于其他国家。官员数量的增加，用于养活官员的资金就多，同时职务消费也会增加。官与吏的比例也导致在职务消费中用于官员的消费金额大大增加，造成国家资金的浪费。

三、公务消费行为规制的对策建议

（一）公务接待问题的解决

第一，实行公务接待货币化改革，共有产权的个人化分解减少消费主体的外部性行为。实行公务接待预算化管理，明确公务接待预算科目金额，严格预算执行和监督，特别是明文规定公务接待标准，严禁超标超预算接待。通过消费的货币化，标准化、规范化建设，既保护官员利益，同时也符合廉洁行政的国际潮流。

第二，构建公务接待相关的法规体系。一是从保护社会财产角度看，专家建议设立“挥霍浪费罪”；二是建立公务接待的标准、流程等程序制度。三是建立和加强公务接待监督制度。四是建立和完善违法公务接待的法律责任制度。

第三，轉变思想观念，树立“适度消费”的伦理观念。“适度消费”的伦理观，要求我们树立勤俭节约的观念，破除礼尚往来的世俗接待观。让节约型、环保型的理念贯彻于经济运行的各个层面，成为公务机关的主流消费文化。各级政府机关及公务人员应率先垂范、领导干部要带头廉洁自律，在公务接待上绝不越雷池一步，严格遵守中央八项规定成为日常的思想警示。

（二）公车使用制度的改革建议

首先，从用车配备上着手，省部级以上高级领导干部维持现行公务用车管理制度基本不变，地市（司局）级领导干部及其以下公务员全面实行公务用车货币化改革。目前全国从中央到地方已经开始实行公车补贴制度，当然制度落实后是否能够良性运行，一方面起到杜绝公车浪费，同时又能够满足公务活动的需要，还需要实践的检验。

其次，实行公务用车社会化、市场化解决的途径。公务用车补贴后，公务员私家车必然增加，需要大力发展公共交通来缓解社会交通的压力。同时，公务用车的减少，需要公务机关通过向社会购买服务的方式来弥补公务用车的不足，必然要采取市场化的方式来解决这一问题。

第三，进一步深化财政改革，全面推行部门预算，完善政府采购制度。实行留用公务车统一政府采购、统一定点保险、统一定点维修、统一定点加油等制度，以降低行政成本。

最后，加强纪检监察力度。做到事前严格把关，事中严格程序，事后严格监督。对于违反党政机关车辆配备使用规定，擅自购置和使用公务用车的行为，超标配备的车辆予以收缴封存，并严肃追究当事人和有关领导的责任。

（三）过度职务消费的行为规制对策

首先，完善公务员工资制度，逐步提高公务员的工资水平。我国现阶段公务员名义工资水平相对偏低。我们在杜绝公务员过度职务消费的同时，必须提高公务员的正当的工资福利待遇，要让公务员能够凭自己的收入在社会上能够体面的生活。通过工资制度改革，发挥物质上的激励作用，免除公务员基本消费的后顾之忧。

第二，健全财政刚性预算制度。财政是国家的生命线，要把我国的软预算转变为刚性预算，只有严格的预算制度及其执行才能有效廉洁的使用好公共财政资金，才能使得公共资金的使用真正符合人民群众的根本利益。在预算制度对职务消费约束上，必须将一切收入纳入预算，杜绝预算外资金为职务消费提供资金来源。同时将预算结果置于审计监督之下，让预算在阳光下运行，使得职务消费能够在监督下良性运行。

第三，加强法制建设，推行政务公开。以法律形式规范职务消费，是有效调节和管理职务消费的主要内容。从法律上明确规定职务消费的主体、范围、形式、数量、监督、奖励和处罚等，做到有法可依。同时，职务消费改革是政务公开内容的重要组成部分，定期公开职务消费，为监督主体和社会公众提供了有据可查的监督依据。（作者单位：重庆市沙坪坝区检察院）

注解：

① 本文认为，公务消费的存在是必要而合理的，但是过度或违规的公务消费则是要否定的，需要透过制度来进行规范。

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