赖耀华

[摘 要]税务总局提出到2020年基本实现税收现代化的目标，建立科学严密的征管体系是税收现代化特别是税收管理现代化的一项重要目标和任务，该项工作目前取得了一定进展。文章旨在对税收管理现代化的一个方面——税源管理进行分析与梳理，并提出相应的政策建议，期望对我国税收管理现代化工作有一些借鉴和启示。

[关键词]税收管理现代化；税收征管；税源管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.44.102

1 税收管理现代化概述

税收是政府为了满足社会公共需要，凭借其在社会经济生活中所发挥的作用，以公共权力为依托，按照法律规定的标准，向社会成员强制征收而取得的一种不直接偿还的财政收入。

税收管理现代化是立足我国当前经济社会发展水平，融西方先进管理经验、我国税务传统管理思想和未来管理发展趋势于一体的新型税收管理体系。税收管理现代化具有以下基本特征：税收管理法制现代化、税收管理方法现代化、税收管理流程现代化、税收管理队伍现代化以及税收管理信息技术现代化。

税收管理是一项复杂的管理活动，税收征管是税务机关依据国家税法规定，为保证纳税人正确履行纳税义务，在征收过程中所进行的组织、服务、监督、检查等一系列工作总称，是税收管理的核心。税收征管的基础与核心是税源管理。国际上通常选择重点税源行业实施税收专业化管理，并建立相应的行业税务管理机构，从而达到税收管理现代化。对税源进行科學分类，建立税源管理专门机构，并借助现代信息技术手段，实现税源管理的专业化和信息化，从而降低税收征纳成本，是当今世界税收管理的发展趋势。

2 我国税收征管之现状

我国税收征管的变革一直在不断探索、发展、进步中。从“一人进厂、各税统管”到征、管、查“三分离”，从直接上门收税到推行纳税申报制度，从集中征收重点稽查到加强管理优化服务，从推行税收管理员制度到突出纳税评估，从税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查“四位一体”到探索信息化、专业化税源管理方式等。

目前我国税收征管的一个薄弱点是税源监控乏力。具体表现在：

（1）基层税源监管弱化，管理职责明确不到位。由于对新的征管模式认识不足，征管实践中削弱了管理，在一定程度上造成了底数不清，税源不明，监控不力，漏征漏管。一些单位没有结合本单位实际制定出切实可行的分类管理操作办法，导致税源监控不力、征管质量不高。并且普遍把分类管理、征管质量考核、征管软件运用、征管档案管理工作割裂开来，没有利用它们之间的内在联系理顺工作思路，使该四项工作不能环环相扣顺利开展。

（2）税源监管被动，缺乏主动的动态的跟踪管理。税源监控与管理的重点、税务稽查的重点均放在已办理申报登记户的管控上，对法律规定应办理而未办理税务登记的户数，以及已登记户生产经营变化情况了解甚少。

从以上情况分析可以看到，强化税源管理和税收分析是目前税收征管工作中需要重点解决的问题。

3 我国实现税收管理现代化的路径选择

实现税收管理现代化是一个持续改进、不断完善的过程，国外发达国家在这方面积累了非常丰富的经验，这对我国的税收管理具有重要的借鉴和启发意义。

3.1 发达国家经验

近年来，发达国家积极探索税源专业化、分类化管理的新思路和新途径，并取得了很多突破性的成就。在实现税源科学化管理积累的有益经验主要有：

第一，对税源进行分类管理。OECD成员国，根据税源企业的行业特征、规模特征、风险特征，针对重点税源、一般税源和零散税源的差异，合理设置管理机构，实行税源的分类层次化管理，走在了税源专业化管理的前列。这些国家一般按照纳税人类型对税务机构进行内部职能划分，实现对不同类型、不同层次的税源进行专业化、分类化管理。例如，IRS按照征税对象划分，在服务和执行部设置工薪及投资收益管理局、小企业和自营者管理局、大型企业和跨国企业管理局等部门，分别对不同类型的税源实施管理。从本质上讲，分类的专业化服务与管理代表了从粗放型管理向集约型管理的转变。

第二，重视大型企业税收管理。对大多数国家而言，大型企业都是其重点税源，国内税收收入绝大部分来源于大型企业。因而，大型企业越来越受到各国政府的重视。自20世纪90年代开始，OECD成员国开始探索大型企业税收管理模式，并设置专门的大型企业税收管理部门进行管理。1994年，澳大利亚设立大企业与国际税收管理局，这是世界上首个大企业税收专门管理机构。此后，英国皇家税务与海关总署设置了大企业管理机构，专门负责全国大企业公司所得税的税收管理及政策处理。目前，一些发展中国家也效仿设置了专门的大企业税收管理机构。

3.2 我国的路径选择

我们应借鉴发达国家的成功经验，发挥出中国税收管理现代化的“后发优势”，同时，也要结合自身的实际情况。庞大的纳税人规模、巨大的区域差异、复杂的税制体系、相对薄弱的税收法治基础等，这些都将使中国的税收管理现代化成为一项艰巨复杂的系统工程。就税源专业化管理方面而言，要做好具体以下几点：

第一，建立纳税人自我管理模式。以确立纳税人自我申报、评定制度作为主攻方向，明晰纳税人权利和责任，以税收评定作为税源管理的主要形式，有效发挥税务稽查在税源管理中的震慑作用。

第二，实施分类管理。适应税源管理专业化分工的趋势，以深化风险管理为导向，以现代信息化技术为依托，按照分类管理的要求，以风险管理为导向对纳税人实施专业化分类管理。具体地说，在税源管理模式上，实施“一个中枢，三类标准”的税源专业化管理模式；在税源管理手段上，加强信息监控，最大限度地控制现金交易。

一是税源专业化管理模式。“一个中枢”即是以税源专业化管理工作中集数据采集中心、数据审计中心、风险控制中心、业务指挥中心和决策中心为一体的数据管理部门作为税源管理的指挥中枢，由其牵头制定涉税信息的采集标准，收集、分析涉税信息，分层推送风险信息。“三类标准”分别是分规模专业化管理、分行业专业化管理、分事项专业化管理。

（1）分规模专业化管理。按纳税人的经营规模和年纳税额，确定重点税源户、一般税源户和零散税源户，实施不同的管理模式。对重点税源，以管户为主、管事为辅，实行精细化管理；对一般税源，以管事为主、管户为辅，实行规范化管理；对零散税源，以委托代征为主要方式，实施社会化管理。

（2）分行业专业化管理。按照税务机关征管的重点行业，设立专业管理机构，实施以管户为主、管事为辅、管户与管事相结合的管理方式。对重点行业纳税人，各地应结合重点行业的信息采集标准，了解行业经营特点，探索行业管理经验，把握行业管理的主动权。

（3）分事项专业化管理。根据涉税事项的管理特点和风险程度，将涉税事项分为基础管理事项和风险应对事项两类，实施专业化管理。基础管理事项包括户籍管理、信息采集、发票管理、欠税管理等；风险应对事项包括纳税评估、注销检查、土地增值税清算、税前扣除和减免税事项的事后监管等。各地应通过分事项专业化管理，实现由“一户所有事”向“一事所有户”的转变。

二是税源专业化管理手段。

（1）加强信息监控，最大限度地控制现金交易，强化税源管理手段。在金融制度不健全的情况下，纳税人往往可以通过现金交易从而实现逃避纳税义务。为此，发达国家一般都对现金交易进行严格限制，以有效防止税源和税款的流失。

（2）建立监督制约体制。总局、省局、市局要建立健全监控体系，在征收、管理、稽查等环节之间建立起相互制衡的机制，征收部门分析评估，管理部门考核相关征管指标，稽查部门选案、检查、审理、执行“四分离”。

参考文献：

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