王涛

[摘 要]依法治国的背景下，法治政府的建设再次成为万众瞩目的焦点，推进法治政府和服务型政府的建设，离不开政府职能的完善和优化。历次的政府机构改革中，政府职能转变始终是改革的重点，虽取得了一些成效，但是仍然存在着相应的问题。为更好地推进政府职能的优化，推进法治政府的建设，必须全面推进依法行政，深化行政机构改革，促进政府公共服务的完善，实现真正意义上的政府职能转变和法治中国的建设。

[关键词]依法治国；政府职能；转变

[中图分类号]D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0064 — 03

党的十八届四中全会明确提出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”这在新的历史条件下对政府的职能进行了全面的描述，对推进服务型政府建设和法治政府建设提供了强大的动力支持。

一、当前形势下我国政府职能履行存在的问题

自改革开放以来，我国政府机构进行了六次（1982、1988、1993、1998、2003、2008）规模的改革，通过机构的削减和职能的重置力图适应社会经济的发展，这一系列的改革本质上是不断地调整政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，在这一改革过程中取得了良好的效果，但同时也存在着相应的问题。

（一） “重管理，轻服务”。改革开放以来，各项事业百废待兴，由于我国计划经济体制下的顽疾导致市场乏力，所有的经济发展都需要政府的参与和引导，因而政府就扮演了一个全能政府的角色，政府几乎成为唯一的参与主体。由于计划经济的原因，我国的市场发育不良，因而，政府与市场的关系就体现在政府对整个市场的调节和控制上，同时，市场的主体—企业也就成为了政府行使职能的附庸。政府与社会的关系表现在政府通过自身职能实现在社会资源的分配，实现对社会个体的管理。与此相对应的，政府除了行使管理的职能外，对市场、企业和社会的服务功能很少发挥作用。

（二） “重经济，轻社会”。党的十一届三中全会做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重大战略决策，同时，由于经济的发展是整个社会进步的强大动力，因而促进经济的发展始终是政府职能的重要环节，所以这就导致了我国的各级政府极其重视当地经济的发展，GDP的增长成为衡量该地社会发展的最重要的指标。对经济发展的过度依赖和追求导致了各地社会的畸形发展，从而使得社会其他方面的发展缓慢，导致了很多矛盾的出现。

（三） “重行政，轻法治”。中国历来就不是一个法治的国家，几千年的封建“人治”更是将法律、法治抛在了历史的身后。而自新中国成立，特别是改革开放以来，虽然我国也制定了相关的法律，但在法律的落实和实施方面仍然存在着很大的问题，诸如行政执法中的暴力执法、蔑视法律等各个方面的矛盾层出不穷。在日常的政府职能工作中，行政命令甚至具有超越法律的现象，过分的依赖行政命令的使用而轻视了对法律、对法治的要求和建设，使得我国政府的法治意识淡薄，行政色彩浓厚，从长远看，这远远不利于法治政府和服务型政府的构建。

（四） “重微观，轻宏观”。政府最重要的职能就在于对社会发展、经济运行的宏观调控，通过对市场的调节来促进经济社会的良好运行和发展。我国上世纪九十年代就确立了中国特色的社会主义市场经济体制，通过国家强有力的宏观调控来促进市场和社会的健康发展。但在实际的运行和操作过程中，出现了政府大包大揽的局面，政府对社会和市场的干预事无巨细，大到国家层面的经济计划制定和决策，小到基层经济运行的政策制定和行政审批，全都依赖政府的“手”在发挥作用。但是，政府自身的角色定位却出现了偏差，政府职能的履行应该是在国家的宏观层面上给予市场和社会以指导，从而避免经济发展的大起大落，但“全能型”的政府对微观的社会管理和市场运行进行了太多的直接干预，另一方面，对宏观指导的职能履行不够清晰明确，这就直接导致了社会发育缓慢、市场成长迟缓的局面，从而没有真正体现中国特色社会主义市场经济的优越性。

二、新的历史条件下依法履行政府职能的必要性

在新的历史条件下，依法治国成为国家治理的重要保障，在国家的各项事业中都要强化突出法治的重要性，那么在政府职能的转变和完善的过程中就必须以法律为基础，强调政府行使自身职能的合法性。

（一）全面推进深化改革的客观要求

新的历史条件下，国际和国内发展的客观现实要求我们国家必须进一步的深化改革，促进我国经济、政治、社会、生态等领域的协同推进。十八届三中全会指出；“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”在新的历史时期，要实现国家全面深化改革的目标，必然要求政府职能进一步完善，在政府对市场和社会的作用中实现“权力清单”的建立，在健全政府的宏观调控、促进社会经济发展等职能的过程中全面贯彻法治的要求，政府职能的履行建立在“有法可依”的基础之上。同时，现代市场体系的完善、公民社会孕育的不断成熟都对当代政府职能的履行提出了新的要求，有效的政府治理能不能实现、服务型政府的建设程度能不能适应快速发展的社会经济发展的客观需要都要求政府职能的履行在新的形势下要顺应依法治国的要求，强化政府的法治意识，更好地推进政府治理和社会发展的现代化。

（二）建设服务型政府和法治政府的客观要求

我国政府的宗旨是全心全意为人民服务，建设服务型政府是政府职能履行的应有之义，服务型政府强调各级政府和官员必须树立“公民本位、社会本位、权利本位”的意识，在与公民的关系中保持着平等的关系，以平等的姿态、高效率的服务为人民服务；在与社会的关系中保持着“社会本位”的意识，打破原有的政府对社会的全面干预和管制，实现对社会发展的服务和宏观指导；在对待公共权力和公民权利的关系上，政府要谨慎使用手中的权力，保障公民权利的行使。所有这些服务型政府的建设都需要政府在自身的职能履行上更要依法行使，时刻保持战战兢兢、如履薄冰的思想意识，时刻把为人民服务的思想贯穿于政府职能履行的始终。同时，法治政府的建设要求政府的所有活动都必须在法律所允许的范围之内，以法律作为政府职能履行的基础，这在本质上同服务型政府的建设要求是一致的。服务型政府的建立离不开法治的保障和依托，法治政府的建设离不开政府服务的原则和宗旨。二者相互的保障关系在客观上也反映了在国家依法治国的背景下政府职能的完善与发展。

（三）政府自身发展的需要

当前的政府与社会、公民和市场的关系发展中，政府处于强势的领导地位，对社会的管制过严、过死，对市场的监管处于高压态势，这客观上造成了政府与市场和社会的疏离，从而不利于政府与其他社会主体的良好沟通和运作。众所周知，政府的良好运转离不开政府职能的良好履行，尤其是政府在经济发展和社会发展方面应承担的责任方面。政府通过制定和运用财政政策和货币政策，实现对国民经济的宏观调控；政府通过相应的监管职能保障市场的运行畅通，保证公平交易和竞争，促进企业的发展和市场的良好运转；政府通过运用各种经济和社会手段来调节收入分配、组织社会保障，来保证社会公平、缩小地区发展差距和个人收入差距，从而实现共同富裕的目标；通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高来促进社会化服务体系建立等经济和社会职能的履行需要在法治的基础上进行，所有这些事项均涉及到重大的国计民生，稍有不慎，便会对人民群众的生产和生活产生灾难性的后果，同时使政府的公信力逐步丧失，不利于政府的良好运行和发展。因而，所有政府职能的履行，所有事关群众生活和生产、企业的良性竞争和发展以及社会的和谐状态都需要法治的支撑，都需要政府依法行政，依法履行自身职责，实现权责一致，“法定职责必须为，法无授权不可为”的法治政府目标建设方可实现。

三、依法治国背景下政府职能转变的新举措

中国政府机构历经几十年的改革，政府职能的转变也成为历次政府机构调整的重头戏，随着社会的发展，一是由于早期职能转变的目标和期望还没有到位，因而改革进程需要进一步加快；二是新环境提出了新的任务和要求，因而需要与时俱进，是改革进一步深化。①因此，在依法治国的背景下，要加快推进法治政府和服务型政府的建设，实现政府职能的进一步优化，就要在以下几个方面有所突破。

（一）依法全面履行政府职能。

政府职能的履行必须建立在依法行政的基础之上，依法行政要求政府在履行自身职能的过程中必须依据宪法和法律，其实质在于坚持为人民服务的宗旨和对人民负责的原则，这具体体现在政府要坚持合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。政府要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。在依法治国的战略指导下，要不断加强立法工作，特别是涉及到政府自身权力和人民群众切身利益的法律、法规，要格外谨慎，以公正的态度和方法维护法律的尊严，避免公共权力的寻租。同时，要加强行政执法队伍的建设，不断提高公务人员的素质，在公务员的准入机制上要进行严格的考核，推动公正执法和文明执法的实施，从而不断改善干群关系，提高政府的公信力，切实推动服务型政府的构建。

（二）强化政府的服务职能，建设服务型政府

政府的两大重要的功能在于管理和服务，通过具体的职能履行来保证这两项功能的实现。在以往的政府运行过程中，政府对管理的功能格外重视，但是在对市场、社会和公民的服务上却有所欠缺。依法治国的要求下，要建设服务型政府，强化政府的服务职能，必须在“服务”上多下功夫。坚决实行政企分开，理顺政府与企业、市场和社会的关系，切实把服务社会和市场作为重中之重。在政府与市场的关系上，政府要切实加强宏观调控和指导，强化 “看不见的手”，弱化“看得见的手”，充分发挥市场机制的作用，使市场发挥其规律，营造公平竞争的市场氛围，使企业真正成为自负盈亏的市场主体；在政府与社会的关系上，要减少对社会中介组织的监管和控制，充分发挥社会中介组织的沟通和桥梁作用，加强对其活动的监督，真正做到为社会服务、为人民服务，建立健全统一、公开、公平、公正的现代公共服务体系；同时，在政府的规制方面，要进一步做好信息公开，增强政府的透明度，深化行政审批制度改革，为社会的蓬勃发展，市场的良好运行提供健康的发展环境。

（三）全面深化政府机构改革，强化政府职能履行

当前政府机构重叠，政府各部门之间职能不明晰，责任不清晰，致使工作效率低下，相互推诿、扯皮现象时有发生，这严重影响了政府的形象，提高了行政成本，从而不利于政府职能的良好履行，不利于法治政府和服务型政府的建立。今后的政府机构改革中，深化政府机构改革，要切实以转变政府职能为核心，严格按照精简、高效、统一的原则，整合公共资源，明确部门责任，理顺部门职责分工，健全部门间协调配合机制。精简政府机构，要强化事权的处理，做到权责统一，实现“法定职责必须为，法无授权不可为”的法治政府目标，要在法定职责范围内，以精干的机构去实现完备的职能， 其实就是将职能分配到纵向层级和横向分类的各个机构， 使每一个机构都明确自身的职责， 只处理本机构应处理的事务， 不插手别的机构的事务。①这既保证了政府的职能履行，又能提高政府的工作效率。另一方面，要深化行政审批制度改革，减少不必要的行政审批，对于必须进行审批的事项，要建立“一站式服务大厅”，使审批事项能高效、顺利的完成，从而提高政府的服务效率，真正做到精简、高效、统一。

（四）强化政府的宏观、间接管理职能，弱化直接的行政干预

自改革开放以来，全能型的政府承担了太多的市场职能，完善中国特色行政管理体制的核心就在于政府职能的转变，就在于改变过去相当长的一段时间内政府对市场的过多干预和微观控制，为社会的良好发展和市场发育提供良好的成长空间。依法治国和法治政府的实现需要政府职能的转变和优化，过去那种直接的行政干预已经阻碍了当前的社会经济发展，不能够满足经济社会发展的要求，为此，就需要政府在自身职能履行过程中减少对经济社会的直接干预，而在更为宏观和间接层面上为企业和社会的发展提供良好的成长环境，从而推动企业、市场和社会的进步。

另一方面，强调弱化政府对市场和社会的直接行政干预，不是单纯地强调对其他主体的“不管”或“少管”。政府既不能对社会的发展大包大揽，全面干预，也不能仅仅作为“守夜人”，对社会的发展不闻不问。这两种政府角色定位都是不利于市场、社会和政府自身发展的。完善政府职能，不仅仅是“多管少管”的问题，关键是“怎么管”的问题。这就要求各级政府在自身职能履行过程中要从实际出发，结合本区域社会发展的具体情况，制定相应的政策，对于政府要指导的领域要及时地给予指导，克服惰政、怠政的现象，对于要放手的事项，要敢于下放权力，相信市场和社会的自我消化和自我解决问题的能力。只有这样，一切从实际出发，结合民主和法治的要求，对政府所要管辖的领域进行细致的职能分类，才能真正为法治中国和法治政府的建立奠定良好的基础。

新的历史条件下，有效地贯彻依法治国的方略，全面推进新形势下我国政府职能的优化，既要提高政府为人民服务的效率，又要保证政府职能的履行符合法律规定，减少权力寻租的可能。依法治国背景下，政府职能的转变要正确处理好政府与市场、政府与社会以及政府与公民的关系，真正做到为人民服务，为社会服务，为企业服务，始终把法治的观念牢记心中，才能更好地推进我国的法治政府和服务型政府建设。

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〔责任编辑：张平凡〕