本刊记者 杨培举

多年来，航道一直默默承受着法律缺位之殇，随着《航道法》的出台，内河开发正进入一个法治新时代。

2014年12月28日， 被航运界千呼万唤的《中华人民共和国航道法》（简称《航道法》），在十二届全国人大常委会第十二次会议上表决通过。内河航运功能被重新定位，并以法律形式得以确立，内河也因此进入了一个法治新时代。

内河难以承受之“轻”

这一天，对于航运界而言，来得有些太过迟缓。

曾经，中国是一个在河流开发和利用方面创造无数奇迹的国家。相传在大禹时已“导四渎而为贡道”，就开始利用天然河流作为航道。大规模的航道建设，对各朝代的政治、经济和文化都产生了重大而深远的影响。像大运河、都江堰、灵渠等，无不是惊世之作。但是，在现代化工业文明的荡涤下，中国水运业可持续发展遇到一些问题。

改革开放后的二十多年，由于资金投入不足和管理体制不畅，在铁路、公路、航空建设突飞猛进的同时，内河航运逐渐被边缘化。据统计，1949 ～2000年的 50年间，国家用于内河航运的投资仅153亿元，只有铁路、公路的7.7%和7.3%。“十一五”期间，全国航道建设投资占同期公路、铁路建设、航道建设投资总和的1.5%，远不能满足航道发展的需求，航道养护的资金缺口每年大约在12%以上。

对此，交通运输部综合规划司水运规划处处长毛健认为,中国千百年来受洪水危害的影响,对河流存在相当程度的恐惧心理,治水思路偏重对洪水的防护,主要措施是加固大堤,相当长的时期内,未能从根本上改善对河流的控制与调节,使得沿江产业布局和水资源综合开发利用受到限制。这样的结果就是,与铁路、公路、航空等其他运输方式的蓬勃发展相比,拥有优越条件和悠久历史的中国内河航运明显滞后,在国家综合运输体系中比重不断下降。至今,全国内河航运总里程还没有超过1978年保持的13.6万公里的数据。这意味着水运是改革开放30余年来唯一负增长的交通运输方式。

显然，这种长期以来体制上形成的制约和“重陆轻水”的思想意识根深蒂固,导致内河航运人微言轻，在轰轰烈烈的内河开发建设大潮中，航道伤痕累累。电站、闸坝和净空不够的大桥层出不穷，断航、碍航处处可见。据统计，全国4186座航道上拦河建筑物中，能正常使用过船设施的仅621座。40972座桥梁中,其中不满足通航标准的占70%。一条条黄金水道，被分割得七零八落。以江西省为例,该省共有大小河流2400多条，总长18400公里，1957年江西省共有通航河流259条，通航里程11271公里。由于在水资源利用方面没有做到“统一规划、综合利用”，在通航河流上兴建了许多碍航闸坝。据2004年航道普查数据，江西全省已建碍航闸坝435座，造成约6800公里航道断航，通航里程由11271公里减少到5560公里，减少了近一半。2004年至今，又兴建了17座碍航闸坝，更是大大加重了断航、碍航局势。

多年来,由于断航、碍航沉疴难愈,这让内河水运承受了太多的煎熬与无奈。对此，长江航道局航道行政管理处副处长曾文深有体会。他对记者坦言，很多时候，我们在执法中感觉的是一种无力和无奈，手无“法器”，让航道遭受了太多创伤。

不对称的博弈

内河航运在国家整体意识上的弱势地位，导致了内河航运和航道建设在国家建设中的尴尬处境。也就是说，内河航运与其他行业的博弈，本就是一场不对称的“战争”。这在立法保护上，体现得淋漓尽致。

从全国大交通角度上来看，作为水路运输的四大要素之一，航道一直默默承受着法律缺位之殇。《航道法》通过之前，在公路、铁路、航空、水运和管道五种运输方式中，先后颁布了《铁路法》、《公路法》、《港口法》和《民用航空法》，唯独水运缺少法律层面的立法，仅靠一部1987年国务院颁布的《航道管理条例》不能有效地解决航道资源的保护问题。该条例中的征求意见机制，法律上的约束力太弱。长期以来，我国航道资源保护方面的法律位阶太低，协调上处于不利地位，不利于统筹航道事业发展和水资源综合利用。

从国家部委和行业横向角度来看，内河航运和航道更是处于绝对弱势地位。与内河航运和航道对位的，《水法》、《防洪法》、《电力法》、《渔业法》、《土地管理法》、《环境保护法》等一系列保护相关行业的国家立法早已构成了一套相对比较完善的法律体系，而在2014年之前，《航道法》、《航运法》等却千呼万唤未出来，这使得交通运输部在争取内河航运合法权益的部门博弈中，明显处于下风。

对此，交通运输部水运科学研究院王宇川副研究员向记者分析，在内河水资源的开发利用上，各相关部门相应地制定出台了一系列法律法规，如《水法》、《防洪法》、《电力法》、《渔业法》、《土地管理法》、《环境保护法》等，而交通方面，内河水资源的保护主要依据1987 年国务院发布的《航道管理条例》和交通部发布的《航道管理条例实施细则》，立法层次相对偏低，造成行业管理法律等级地位不对等。由于这种法律的不对等，导致现有的法律把原来一些航道资源保护的条款给删除的现象出现，比如2002 年修订后颁布的《水法》，就将航道资源保护的一些内容删除了，让人心痛。

还有专家反映，近年来，国家在保证审批制度改革和清理违法行政处罚工作中，交通部门对拦河、临河、跨（过）河建筑物的审批及对采挖河砂的审批常常受到法律依据方面的质疑；另外对海损中的存留在航道中沉船、航道基础设施被损等，由于没有专门的《航道法》设定相应的行政处罚措施，航道部门的执法缺乏依据，不能有效保护和管理航道资源。

如今，虽然《航道法》已经出台，但与早已出台的如《水法》、《防洪法》、《电力法》、《渔业法》、《土地管理法》、《环境保护法》等其他行业龙头法相比，其仍处于弱势地位，因为经过了多年实践检验和修订，这些行业龙头法已形成了一套相对比较完善的法律体系，并拥有了相对丰富的执法经验，而《航道法》由于是刚出台，难免会出现一些不适应。另外，航运界呼吁多年的《航运法》、《船舶法》仍未出台，难以形成法律合力，这使得内河航运与其他行业的博弈中，仍将处于不利地位。因此，对于交通运输部门来说，未来继续加强航运立法工作，推动《航运法》、《船舶法》等相关法律法规的出台，以及对于已出台的相关条例、法规进行修订和完善，则是未来工作的重中之重。因为只有行业龙头法对位了，利益博弈才能趋于平衡，内河流域经济才能获得和谐、可持续发展。

突破管理体制桎梏

记者在采访调查中还发现，众多专家都提到了流域管理的问题。至今，全国各大流域管理体制没有真正理顺，像长江、珠江、黄河、京杭运河等主要流域，管理体制各不相同，以长江为例，国务院行政法规明确的涉水部门大概有12个，条块分割，利益错综复杂，所谓“九龙治水”，正因如此。

纵向来看，行业和系统内部多年来一直存在管理体制上的冲突。以长江为例，整个长江水系航运经济行政管理体系存在中央和地方两套班子，并且即使同一套班子里面的不同职能部门之间在权限上也存在着诸如冲突、重叠等方面的矛盾。现行的航运管理体制存在着明显的地区间的分割,与全国统一的航运市场的特征不相适应。长期以来,我国的航运管理是按行政区划针对企业实施管理的,因而存在着中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的保护,不利于公平、公开、统一航运市场的建立。

横向来看，国家部委与部委之间，以及行业与行业之间也存在冲突。对此，湖北省社科院副院长、长江流域经济研究所原所长秦尊文认为，目前能够对长江实施管理的部门包括水利部、环保部、建设部、农业部、发改委、交通运输部以及卫生部等十几个部委，还包括沿江的11个省、自治区、直辖市。部委里，水利部是水行政主管部门；国家环保部是水污染防治的行政主管部门；住建部负责城市供水、排水和城市污水处理等；农业部的职能是面源污染控制、保护渔业水域环境与野生动物栖息地；国家林业局负责流域生态、水源涵养保护与管理和湿地管理；国家发改委参与水资源开发与生态环境建设规划并平衡农业、林业、水利等发展规划与政策；交通运输部负责内河航运、船舶排污控制；卫生部监督管理饮用水水源标准。除了这些涉水部委，长江流域性机构有5个，除了水利部长江水利委员会，还有农业部长江渔业资源管理委员会、交通运输部长江航务管理局、长江水资源保护局（由水利部和国家环保部双重领导）以及长江上游水土保持委员会。这些部门的职能虽然相对独立，但总还是在一些领域中有所交叉。正是这些交叉的职能比较容易产生冲突。现在从综合管理角度看，最大的难题就是如何创造一种好的机制和体制使各条各块能够统筹合作。这是一个非常有挑战性的难题。

事实上，不唯长江，其他流域也同样存在统一管理问题

从其他国家内河开发、治理的成功经验来看，实行流域统一管理是解决利益纷争的可行之路。多年来，对国内主要流域实行统一管理的呼声一直不断。对于国内目前最为关注的长江流域，全国政协委员、中科院南京分院院长周健民认为，目前能够管长江的部门有十几个，沿江几十个地方政府，需要做大量的协调工作。所以，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。为此，他建议：一是创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能；二是确立流域管理与区域管理相结合的行政新关系；三是确立流域管理机构应有的权威，如确立流域机构的政策法规职能，环境影响评价职能，审批责权或初审责权以及立项管理、资金管理等。考虑到长江治理开发和流域水资源统一管理涉及到沿江各省、自治区、直辖市和环保、林业、国土、交通、电力、水利等多个部门，地方和部门利益关系错综复杂，需要制定专门的法律来统一协调，因此尽快出台实行流域统一管理的综合性基本法律《长江法》迫在眉睫。

事实上，不唯长江，其他流域也同样存在统一管理问题。那么，如何冲破体制藩篱，建立科学的综合管理机构，是对国家决策层的巨大考验。

让人欣喜的是，随着长江经济带国家战略的加速推进，国家对内河航运以及航道建设空前重视，立法进程亦大大加速，在《航道法》出台之际，《航运法》的推进工作正紧锣密鼓地进行中。相信随着国家对内河航运功能的重新定位，以及内河航运立法的加速，实现“同饮一江水，共谱发展曲”宏伟的目标将指日可待。