伍玉振

(1．中共济南市委党校 公共管理教研部，山东济南250100;2．济南市行政学院，山东济南250100)

在工业化和城市化的推动下，建国初期全国各大中城市近郊农村大量土地被征用，许多失地农民亟需得到妥善补偿安置。这成为当时新生政权城市治理中面临的一个棘手问题。目前学界对此还鲜有专门研究。济南市于1948年9月获得解放，是中共关内解放的第一座大型城市，在城市治理与建设方面比较早地进行了摸索与实践，极具典型意义。因此本文以济南市为例，从社会治理视角，探讨建国初期城市建设失地农民补偿安置中出现的问题、治理措施及成效，并分析其时代特征。

一、城市建设土地需求与征地概况

随着解放战争的迅速进展，城市接管与建设问题日益成为建设新中国面临的重大问题。中共七届二中全会上党中央提出了工作重心由乡村转移到城市，“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”［1］(P1427)。在济南解放后，党和人民政府就一方面抓紧医治战争创伤，恢复生产;另一方面开始根据国民经济发展和人民生活的需要对城市进行规划设计。1949年3月济南市设立建设局，负责城市建设和管理工作。1950年6月济南市第一个城市规划大纲——《济南都市计划纲要》出炉。该《纲要》注意工业建设与城市建设相结合，提出“济南将发展成为轻工业中心，交通枢纽和环境优美的城市”［2］(P247－248)，规划了新市区布局、道路骨架、园林绿化等方面，引导各项城市建设事业初步走上了有计划的轨道。1956年济南市社会主义三大改造完成后，城市扩展速度加快，年底市政府又制定了《济南市城市建设的初步规划》，对交通、工业、住宅、城市绿化和基础设施等方面进行了统一规划和完善。

建国初期是济南城市发展转型的重要时期，根据对城市发展的重新定位，济南市开始由传统商业消费城市向现代工业生产城市的转变。为了有效地推进城市发展转型，实现“围绕工业建设改造和发展城市”［3］的理念及城市规划的新布局，济南城市各项建设陆续开始实施，由此征用了近郊农村大量土地。在此带动下，1949至1957年济南市的城区改造、园林绿化、市政设施建设等方面都获得快速的发展，取得了前所未有的显著成就。其中城区建成面积表现最为突出，由1948年的2 320万平方米(包括旧城区，商埠区和新扩区)，扩至1957年的3 718万平方米，规模上等于新造了半个旧济南城。［4］(P7)园林绿化方面也快速扩展，济南市在郊区先后新建、整修人民公园、青年公园、金牛山公园等园景;征购125．6万平方米园林绿化用地;规划300万平方米的林场基地。［4］(P6)道路建设方面，新建和拓宽环城路、文化路、北园路、历山路、经十路、解放路、青岛路等十几条主次干道。①济南市城市建设管理局编纂:《济南城市建设管理志(1840－1985)》(内部资料)，1991年，第20页。工商、文教、水利、住宅、国防等领域建设项目也在实现工业化道路指引下纷纷上马，郊区土地征用面积越来越多。1950至1957年济南城市建设中计有243个单位次共征用土地2 106万平方米，其中农业土地2 029万平方米占96．3%，非农业土地 77 万平方米占3．7%。②济南市房产管理局编志办公室:《济南市房地产志资料·第一辑》(内部资料)，1983年，第70页。为此，国家必须花费大量的资金用于郊区失地农民的补偿安置。如1954年济南飞机场扩建征用郊区土地2 308亩，涉及匡山、吴家堡、老屯、大饮马庄等16个村440户农民，补偿安置费用计23万余元。③《关于征购土地工作总结报告》(1954年4月20日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—70。1955年全年济南市征用土地3 236亩，发放失地农民补偿安置费共约19万元。④⑦《一九五五年我市征用土地工作情况报告》(1956年5月11日)，济南市档案馆藏档，档号:2—2—163。据市政府统计，1949至1955年全市用于征地补偿安置费用共计93．8万元⑤《关于各单位已征未用土地的检查处理情况和今后意见的报告》(1955年8月19日)，济南市档案馆藏档，档号:2—1—121。，这在当时迅速推进城市工业化建设的背景下是国家一笔不小的财政开支。虽然1956年和1957年因为社会主义改造的推进，土地征用补偿安置政策发生了较大变化，但国家用于失地农民的补偿安置费用也是不少的。如何妥善处理郊区失地农民的补偿安置工作是当时国家社会治理中面临的一项重要而紧迫的任务。

二、征地补偿安置中出现的问题及缘由

建国初期济南城市建设在郊区征用了大量土地，因而对失地农民的补偿安置工作也就相当艰巨。但由于新生政权刚从战争环境进入和平年代，尚缺乏经营管理城市的历炼。在城市建设过程中，有关土地征用补偿、失地农民安置等一系列问题上还处在一种探索的过程中，无论在政策层面，还是在实践层面都处在亟待完善之中，因此失地农民补偿安置过程中难以避免出现一些偏差和矛盾，其中主要表现在以下几个方面:

(一)重征地，轻补偿安置

在加快工业化发展的口号下，建国初期人们建设社会主义的热情非常高涨。政府在土地审批中往往着眼于经济建设和城市规划的需要“迁就建设单位，要多少给多少、要那里给那里”⑥《国务院关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》(1956年1月24日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—191。。“审批权限比较宽松”［5］(P236)，经常出现先征地后作补偿安置的现象。这使有的“用地单位认为用地已经批准了，安置计划已不重要，有的单位甚至不作安置计划，因而也就忽视了对失地农民的妥善安置问题”⑦。一些用地单位在征地安置中还存在着区别对待现象，对乡村干部、烈军工属等对象重点予以照顾，而普通农户则考虑不周。如郊六区失地农民安置中，“少数烈军工属得到在窑场作土工是经常职业外，其他则仍属流转，没有固定职业”。另外，有的单位在帮助失地农民转业过程中认为农民事杂事乱，麻烦太多，从而产生不认真对待、应付了事的态度。甚至某些单位为了图省事对那些缺少劳动力，又无可靠生存来源，恢复生产和转业困难的失地农户，发放征地补偿费后便不再过问其后续生计问题。如北郊毕家洼村农民姜云起全家5口人，以种地为生，3亩多地全部被征用。用地单位在支付补偿费1 000余元后，便没有再为其将来生活作指导安排。他只建几间房子，补偿费就花完了，全家生活陷入困境。⑨《关于对国家建设征用土地使用及安置失地农民情况的检查报告》(1956年)，济南市档案馆藏档，档号:2—2—175。这些现象和问题的存在，使得郊区农民的征地补偿安置效果不尽如人意。“郊区群众历年逐渐失去土地，时间虽不短，但转业与就业的实况却大部分仍处于零打碎敲的就业状态中。”

(二)利益兼顾失衡

土地征购不可避免会引发社会利益的重新分配与整合，“除了对社会发生更直接的影响外，还间接地影响到财富的分配”［6］(P263)。建国初期由于政策法规不健全，工程建设任务重，国家财力紧张等因素影响，在土地征用补偿中往往偏重国家和单位利益，而经常忽略对失地农民财产权益的保护。首先，表现为一些用地单位因盲目追求建设项目的进度而不分轻重缓急，不择时令地对农地进行征购，造成许多即将成熟的庄稼、蔬菜和瓜果被毁坏在地里，给农民带来很大经济损失。其次，存在着补偿依据混乱，标准低的现象。一些用地单位随意选择土地补偿标准，而不根据土地用途、距离市区远近和繁荣程度等因素去实际评定价格。甚至以城市规划中的分区作为依据来给土地定价。如每标准亩土地处于工业区为150元，文化区则为105元等。①《济南市因建设征购土地对失地农民照顾及地上物补偿问题的初步意见》(1952年5月24日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—14。此外，有的用地单位还存在擅占、私占农民土地而不予补偿的现象。山东省物资仓库公司和济南铁路局于1953年春在郊区白马山火车站附近堆放石沙和展宽铁路，未经批准擅自占用耕地6亩多，又互相推诿不予补偿，但农业税照常征收，引起农民不满。②《关于对国家建设征用土地使用及安置失地农民情况的检查报告》(1956年)，济南市档案馆藏档，档号:2—2—175。以上这些现象的发生，不仅影响政府在群众中的形象，而且损害农民的切身经济利益，妨碍农民生产积极性的发挥，并最终影响到郊区农村经济的发展。

(三)部分农民对失地存有思想顾虑

“地者，万物之本原，诸生之根菀也。”［7］(P813)土地具有自然和社会双重属性，既是农民最基本的生产资料，也是最基本的生活来源。在中国这个具有几千年农耕文明传统的国家，农民倚重土地，安土重迁的思想非常牢固。农民往往以占有土地的多少来衡量其安全感，“地是活的家产，钱是会用光的，可地是用不完的”［8］(P160)。土地征用切断了农民与土地的联系，这对农民的思想观念冲击比较大，致使他们心理上普遍缺乏安全感。1954年济南飞机场建设征用土地时，郊区部分农民看到“满坡砸橛子、插小旗，明白要占地时，思想波动很大，普遍发愁，生产曾一度停止”。他们“主要是怕迁庄子、怕占地，认为土地是老辈子的物业，是命根子;怕占光土地，今后生活无着，挨饿受冻”等③《关于征购土地工作总结报告》(1954年4月20日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—70。。因担心征地补偿安置不如意，忧虑今后生活恐无着落，使部分失地农民发生思想上的混乱。而由此增加了郊区农村征地的难度，导致一些城市建设项目在时间上的拖延，给国家带来了不必要的经济损失。

三、治理措施及成效

征地补偿安置不仅直接关系着失地农民生产生活的保障，而且影响到社会的稳定和国家经济的发展。针对因城市建设征用农民土地所引发的补偿安置问题，济南市陆续采取一系列治理措施，并取得了积极的效果。

(一)完善制度建设

1950年6月24日中央政务院公布的《铁路留用土地办法》及9月16日的《关于铁路留用土地办法的几条解释》规定了铁路建设征地程序和地价补偿问题。随后11月21日《城市郊区土地改革条例》提出“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之”。以上是中央关于土地征用补偿最早的法律文献，但条文依附于其他法规之中。随着济南经济的恢复发展和土地征用日益增多，对于失地农民的补偿安置问题也越来越重要。因此迫切需要一部专门法规来处理，而当时只有北京、天津等极少数城市开始这方面的探索。④1950年9月22日天津市正式公布《天津市建设使用公有土地暂行办法》，1950年10月19日北京市制定了《关于市政建设使用郊区土地暂行办法》。于是在借鉴基础上济南市拟定了《关于建设使用公有土地试行办法》和《关于建设使用私有土地试行办法》，于1951年6月公布施行。两法对全市公地、私地因城市建设征用的补偿安置作了详细的规定与说明;促使征地补偿安置开始走上有法可依、有章可循的道路，减少了征地中的混乱现象。1953年12月5日中央政务院公布《关于国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部比较完整的国家土地征用与补偿安置法规。它对征地的基本原则、审批权限，对失地群众的安置途径，补偿标准和依据等作了具体而明确的规定。它的出台标志着新中国征地补偿安置制度框架的基本确立。1955年3月29日山东省结合本省具体情况制定了《关于国家建设征用土地具体实施办法》，并公布实施。

除以上基本法规外，华东局、山东省和济南市还辅之以专门性的办法、意见、规定等，进一步保障失地农民利益。1951年5月7日省人委制定了《山东省公共水利工程占用土地、损坏青苗、果树、房屋、迁移坟墓等暂行处理办法》。1951年7月18日华东军管会对因军用急需征用民房地产的补偿安置作出规定。1952年5月24日《济南市因建设征购土地对失地农民照顾及地上物补偿问题的初步意见》对失地农民的照顾问题及地价、地上物的补偿作了详尽的说明。1957年12月26日济南市颁布《关于国家建设征用土地和征用土地中拆迁房屋问题的几项补充规定》，对土地征用和拆迁房屋中出现的土地闲置浪费、安置失当、补偿标准低等现象进行了剖析，并给出具体解决措施与办法。在社会实践基础上推动的国家制度层面建设，较好地适应了当时社会形势发展的需要，使济南市失地农民补偿安置逐步实现了制度化、有序化、规范化运行。

(二)适当照顾农民利益，补偿标准稳中有升

在土地征用中既满足经济建设的需要，又尽量避免不科学征地给农民带来的损失。“对有农作物正在生长的土地，应该尽可能等到收获以后动用”①《关于国家建设征用土地办法》，《人民日报》1953年12月5日，第2版。。纠正和制止城市规划中因偏重美观效果，导致建设用地过多占用农民良田或园畦的现象，尽可能利用一些空地、洼地、荒地等废弃土地。如市肉联厂征用某农业社土地170亩，原批准用地位置经有关单位深入现场勘查，发现是“合作社的眼珠子地”——最好园畦。后修改规划，少征用了优良菜园30亩。②《关于对国家建设征用土地使用及安置失地农民情况的检查报告》(1956年)，济南市档案馆藏档，档号:2—2—175。③④《郊区农民失去土地与转业情况报告》(1953年1月12日)，济南市档案馆藏档，档号:95—1—109。

此外，济南市在土地补偿时还适当注意园畦、稻田、旱地等区别，按照土地与人工实际投资情况给以不同照顾;个别农民自己开垦的荒地也发给适当照顾费，避免降低农民生产热情，以减少失地顾虑。

解放初期受通货膨胀、物价不稳等因素影响，在征地补偿上国家采以实物形式进行，并且标准普遍偏低。1949年春济南市每亩土地补偿小米101．3公斤。1950年每亩补偿小米202．5公斤。1951年改为每亩补偿小米 240 公斤。［4］(P164)随着社会渐趋稳定，人民币流通地位的巩固，土地补偿开始用货币代替实物，并提高了标准。1952年每亩土地补偿费平均达到 105 元。［4］(P164)1953 年《关于国家建设征用土地办法》进一步规范和提高了补偿标准，“一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准”，采以土地年产值为标准进行补偿，这使征地补偿进一步合理化。

(三)拓展安置途径，完善安置办法

一是通过满足失地农民的土地需求，使其继续从事于农业生产。主要有购买、调剂、租种土地以及动员“入社”“并社”“迁民”等办法。购买土地是失地农民利用所得征地补偿费从本村或邻村重新购买一定数量的土地进行耕种。“郊二区有些贫农就曾拿地价买进土地了”，该区从1952年夏季到年底有67户买卖土地163亩。③调剂土地是把一些无人耕种的公地、征而未用的闲置土地重新分配给失地农民耕种。租种土地是将某些地多人少、年老无力耕种等农户的土地出租给失地农民，但是要限制于能出租土地的多少、远近以及政策变化等。一些失地农民，尤其是鳏寡孤独和年老残疾者，可以用土地补偿费顶地分红的办法入股农业生产合作组织。这样既能增加投资来购买农具、改良土壤、增施肥料以促进土地的高效利用，又可使失地农民的生产生活得到保障。所谓“并社”是把相邻或近靠的农业社合并起来以利于土地的平分与调剂。“迁民”是把失地农民组织起来迁往省内其他地方或省外去垦荒、输送劳动力。

二是通过帮扶失地农民转入副业生产、介绍职业、招工进厂等措施实现安置。失地农户可以利用靠近市区的地理优势转入副业生产，搞运输、养殖、做买卖、做壮工等，或通过劳动、工会等政府部门介绍去工厂做工。如“郊二区的失地农民在已转业的460人中，大部分是在工人新村等建筑场干小工，其次在茶纱布公司仓库干临时工，在工业局三厂当工人的是个别的。也有在私营大成，裕兴等厂做工的”④。

总的来看，受当时城市发展水平以及区位条件、技术经验等限制，失地农民转业生产所占比例不是很大，大部分还是继续从事于农业生产。1956年郊区实现农业合作化后，土地由农民私人所有制变为集体所有制，对失地农民的安置则充分依靠农业社内资源，“由农业生产合作社自行安置，国家给予协助和照顾”⑤《关于国家建设征用土地具体实施办法》(1955年3月29日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—71。。

(四)做好征地组织和宣传，消除失地农民顾虑

如果郊区大量失地农民征地后的生产生活难以维持，他们就会涌入市区寻求救济，这不仅对城市的安全构成威胁，还危及新生政权的稳固。借助土地征用中有效的组织和宣传，来协调国家和失地农民的关系，对减少补偿安置中的矛盾纠纷具有重要意义。对此，济南市在土地征用较多、涉及面广的项目上一般都成立专门征地委员会，“对较少的用地(三亩五分)一般由有关部门成立征用土地工作组”①《一九五五年我市征用土地工作情况报告》(1956年5月11日)，济南市档案馆藏档，档号:2—2—163。。该委员会由政府、用地单位及失地群众三方代表组成，负责宣传政策法规，制定和实施补偿安置方案，协调用地单位与失地农民关系等。如千佛山公墓用地项目中，失地农民杨万春害怕土地全被征用后补偿费很快坐吃山空，对征地出现了抵触情绪。经征地委员会耐心劝说教育，帮其调剂部分土地后，他的思想发生变化，顺利地将土地交给了用地单位。②《一九五五年我市征用土地工作情况报告》(1956年5月11日)，济南市档案馆藏档，档号:2—2—163。此外济南市还通过印制和发放《征用土地法令汇编》等材料，组织宣传员、宣讲队深入用地单位和近郊农村进行宣讲，以加强彼此间的沟通与联系;组织用地单位和区乡政府学习领会相关法令政策，以避免和减少征地补偿安置中的违法违规行为。

四、结语

建国初期百废待兴、国力薄弱，为支援工业化建设，国家建立起高度集中的计划经济体制，以保证拥有强大的资源动员和配置能力，并采取优先发展重工业，农业支援工业的具体路径。在此背景下形成的征地补偿安置机制，较好地适应了当时社会环境与经济发展水平的需要，但也明显地带有特定时代的深深烙印。

(一)计划色彩明显，缺乏市场因素考虑

在征地补偿安置中凸显国家需要，强调农民个人利益要“服从国家利益，服从人民的长远利益”。济南解放前后因受战乱、通货膨胀、物价不稳等因素的影响，当时的土地市场交易价格较低。政府补偿标准与土地实际交易价格偏离不大。而后来随着社会稳定，人民生活水平的提高，加之城市建设对近郊土地的大量征购，引起土地实际市值增高。由于国家忙于推进城市工业化建设，加之财政资金紧张，征地补偿标准虽有提升，但幅度有限，逐渐偏离于实际市场价值。1956年社会主义计划经济体制确立，则完全取消了传统商品经济的调配作用。土地征用中开始突出计划经济的特征，补偿安置费被固定为土地年产量的3至5倍。征地补偿安置费是失地农民后续生产生活的基本保证，而过低的标准仅能维持他们最基本的生产生活水平。特殊的历史背景造成以牺牲农民利益来推动国家工业化和城市化建设。

(二)重视劝说教育，强制色彩不浓

从国家与农民的关系来看，这一时期由于政权初建，国家与农民之间仍保持着“蜜月”般的关系，［9］(P161)而尽量避免紧张局面的出现。在土地征用中强调要“向当地人民进行解释工作，宣布对土地被征用者补偿安置的各项具体办法”，并给群众转业生产预留“必要的准备时间”③《关于国家建设征用土地办法》，《人民日报》1953年12月5日，第2版。。要“结合具体政策，具体安置计划，使群众能够了解在失去土地以后生产生活有妥善解决办法，从而能够消除顾虑，积极行动起来，拥护并协助国家建设征用土地工作”④《一九五五年我市征用土地工作情况报告》(1956年5月11日)，济南市档案馆藏档，档号:2—2—163。。即使有农民对征地补偿安置方案存有顾虑而不愿交出土地，政府和用地单位也会耐心劝说教育，或通过修改补偿安置办法，提供其他生活保障措施使其转变思想，而较少采取强制措施。除遇个别顽固地主、富农分子蓄意抵抗时，才会移送法院处理。但在当时的社会环境下，这种现象是极少发生的，一般通过协商均能解决问题。

(三)补偿安置程序欠完善

科学合理的征地补偿安置程序有利于平衡国家和农民的利益，实现社会公平正义，并促进土地征用的顺利进行。建国初期土地征用中曾存在程序混乱、监督缺位的现象。虽然程序上规定在征地申请获批前，用地单位要和失地农民必须就补偿安置办法协商妥当。但在强势国家与弱势农民之间，农民很难拥有真正的话语权与参与权。征地补偿安置方案一般由用地单位协同地方政府依照相关规定视实际情况单方面拟定。所谓“协商”和“参与”基本上是用地单位和地方政府制定补偿安置方案后对失地农民进行的劝说与教育。而且程序上缺少失地农民对补偿安置不满意时的申诉途径。此外，这一时期主要是国家所属的政府机关、军队、学校、社会团体以及企事业等单位向农民进行的土地征购。由于国家的特殊身份，在土地征用中既是管理者又是一方利益者，缺少事实上的第三方监督主体，以至出现个别用地单位推卸补偿安置责任而得不到制止的现象。

(四)社会影响小

虽然建国初期征地补偿标准明显偏低，但没因此产生严重社会矛盾纠纷，更没出现强征强拆、告状、上访等群体性事件影响到社会的稳定。究其原因:首先，国家对失地农民的生产生活尽量给予照顾与保障。一方面强调政府和用地单位对失地农民的安置责任，要积极为其寻找生产门路，使其生产生活不会因征地而发生困难。“农民耕种之土地大部或全部被征用后，用地单位应按照所提出的安置计划负责安置，并在就业条件、工作分配与工资待遇等方面给予适当照顾。”①《关于国家建设征用土地具体实施办法》(1955年3月29日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—71。在征地过程中用地单位必须对失地农民给予妥善补偿安置，并由政府负责监管和协调事宜。“谁征地，谁安置”是这一时期土地征用补偿安置的鲜明特征。另一方面运用一般与特殊相结合的原则，科学合理、多元化的补偿安置办法。在具体实施时国家依据失地农民被占土地的多少、家庭生活情况、劳动力强弱、有无其他职业以及残疾等情况，分别采取不同的补偿安置方案。对生活困难者除土地补偿外，还通过发放照顾费、救济金、转业金等形式给以特殊照顾。其次，建国初期由于政治运动和社会活动频繁，经历多次运动洗礼的农民一般头脑变得比较冷静，能够仔细权衡征地中的利益得失。在强调阶级斗争的社会环境下经济问题往往会政治化，土地征用不仅是一种经济行为，还是一种政治行为。欣然接受补偿安置会被看作是思想“积极”，支持国家建设;反之则会被认为是思想“落后”，阻挠国家建设。再次，与土地制度变迁有关。这一时期农民的私有土地大部分来源于国家推动的土地改革运动。“土地改革使农民获得土地。”［10］(P17)土地是国家通过强制性制度变迁赋予农民的，并不是来源于市场交易。而农业合作化后农民对土地已无完全所有权。所以当国家因经济建设需要将土地征用时，农民心中并不会产生太强烈的抵触情绪。如前所述济南飞机场建设征地时失地农民吴秀英说:“占就占吧，国家建设嘛!别说给钱不给钱，政府还能叫饿着吗?”②《济南修建机场征购土地第一阶段工作综合报告》(1954年3月19日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—70。军属徐有贵说:“毛主席领导着我们走正道，我有什么顾虑。”③《济南修建机场征购土地第一阶段工作综合报告》(1954年3月19日)，济南市档案馆藏档，档号:106—2—70。

当前我国新型城镇化建设正处在由试点向全面推广的关键时期，而其中所涉及的农村征地补偿安置问题处理的妥善与否，将会对我国农村社会的稳定发展产生重要影响。有学者所言:“不了解城市发展的历史背景，就难以准确地把握和认识当前城市的发展及其问题。”［11］以史为鉴，可知成败。因此本文通过对建国初期济南城市化进程中失地农民补偿安置问题的研究，对于深化当今征地补偿制度改革，维护广大农民的合法权益，确保农村社会的和谐稳定有着重要的资鉴意义。

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