□刁书中

对山西省晋城市农村土地确权颁证工作的思考

□刁书中

农村土地确权工作是当前“三农”工作面临的一项重大任务，是农村集体产权制度改革的现实推动,是建设城乡统一土地市场的前提保障。但农地复杂的产权状况也增加了确权颁证工作中的不少困难，针对这些问题，本文提出了一些思考以供探讨。

农村土地；土地确权；确权颁证

党的十八届三中全会对土地确权颁证工作做出了重大部署，这也是新中国成立以来又一次大规模的农村“土地改革”，是一个有深度、有广度、有力度的伟大创举。农村土地承包经营权确权颁证工作是当前“三农”工作面临的一项重大任务，这次“土地改革”与历次有何不同？该项工作能给农民带来什么好处？存在哪些困难和问题？如何积极稳妥推进这项工作？本人针对晋城市农村实际，结合下乡调研情况，对土地确权颁证作了一些思考。

1　从历次土地改革看这次“土地改革”的不同点

解放初期在共产党的领导下，我国大面积的实行了土地改革，那一次改革是从地主、富农手中把土地无偿分配给了广大贫苦农民，土地所有权变给了广大农民。耕者有其田，土地私有化。

1955年到1957年，全国实行农业合作化，农民的土地入社了，但土地所有权没变，土地仍是农民个人的，仅仅是合作起来力量大，在一起劳动，一起干活，办法是两个：一是以土地入股，参与公配。当时我们老家村里的办法是，土地占60%，劳动工占40%分配当年除公粮、种子、饲料以外的粮食总产量；二是大家以工还工，今天给你干活，明天给我干活，互不吃亏，秋后各家收各家地里的粮食。

1958年，人民公社化了，一大二公，土地无偿、无条件归人民公社，这一次改革是彻底改革了土地所有权，结束了中国长达几千年土地私有的历史。从此，中国大陆上的土地所有权变成了集体的。

1978年十一届三中全会以后，土地实行了联产承包责任制，土地所有权仍是集体的，农民仅是承包经营，实现了所有权和经营权的两权分离。党的十七届三中全会首次提出了“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，这一次的特点是土地可以流转了。

党的十八届三中全会《决定》更大胆，更放宽，更创新。“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。同十七届三中全会决定比较最跃眼的是出现了六个字：承包经营权可以抵押、担保、入股。这不同寻常的六个字，既体现了土地集体所有的性质不变，又拓宽了农民财产性收入的渠道。也就是说可以所有权、承包权、经营权三权分离。所有权是集体的、承包权是农民的、经营权可以是大户、可以是合作社、也可以是农业企业、还可以是城里下乡投资的工商企业等。

2　从“建立城乡统一的建设用地市场”看能给农民带来什么好处

十八届三中全会《决定》共讲了十六个问题，其中第六个问题是专门讲“三农”问题的，我的理解是建立城乡统一的建设用地市场。加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。这是三中全会给农民送的一份大礼单。以前，集体所有的土地只能是低价卖给政府，政府再以高价卖给用地商。村集体得到的一点低价卖地款村集体用了，政府得到的高额土地款政府用了，承包土地的农民一点也得不到。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。这就意味着今后建设用地再不会政府一家供地了，土地增值收益再不会是政府一家“垄断”。农民要在集体建设用地流转收益中得到一定的财产性收入。所以，我说这是三中全会送给农民一份大礼单。

3　从几个不确定的因素看“土地改革”的难点

3.1《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价

什么是农村集体经营性建设用地？晋城市农村土地都已承包给农民了，哪一部分土地是集体经营性建设用地，至少目前概念还不太清楚，用中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中国目前做农业和农村工作的专家陈锡文的话说：这需要搞试点。既要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法和好经验，才能推动制度设计向前推进。

3.2《决定》指出，土地承包经营权流转，四不得

不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，不得突破土地用途管制原则。

在这四不得的前提下，如何出让？怎么入股？如何抵押？又如何担保？把土地抵押出去以后，一旦农民归还不了债务，土地所有权就容易发生变化，农民的承包权就不能达到保障。土地可以担保，农民想贷款，能用土地承包权抵押，担保吗？改制后的银行同意吗？这都需要全社会理解三中全会《决定》，落实三中全会精神。我认为，这都是不确定因素，需要在试点中解决。

3.3建立城乡统一的建设用地市场，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利

这些政策都很好，但这些政策的落实都必需建立在“土地确权”的基础上。如果不扎扎实实搞好土地确权，不仅农民享受不到改革的实惠，还会引起社会的不稳定。据调查，晋城市大多数农村土地没有扎扎实实的给农民发了土地使用证。没有给农民吃了定心丸。原因有三；一是80年代搞联产承包时，现在40岁以下的人都还不到分地的年龄，没有分得土地，而当时分到地的许多老人家庭人口大变了，中间有几次调整土地，都是大稳定、小调整，农村仍有许多青壮劳动力没有承包地；二是确权工作量很大，怕麻烦，能推则推，待下一届落实吧；三是有的干部占有土地较多，较好，怕张榜公布后，引起反感。这些都多多少少会给改革带来难点。

3.4各级政府的角色是否转变

以前农村土地要想流通必须先要征地，必须首先变成城市全民所有的土地，对于农民的土地而言，原来的买方只有一个，就是地方政府，到城市以后这个土地的卖方也只有一个，还是地方政府；政府以低价买上农民的，特高价卖给开发商，以后这个情况改变了，地方政府将变成买方或者卖方之一。对于农村土地产权流转来说，卖方可以是农村集体经济组织或者农户，买方既可以是地方政府，也可以是中小企业、甚至是某些个人，或者是农户。因为这种模式的改革，无疑会令地方政府失去对土地的控制权，大大减少了“土地财政”的收入。土地收益再不是地方政府一家“垄断”，参与土地收益分配的有集体、有农民、有政府。具体如何分配，各占多大比例，这都要搞试点。所以，各级政府的角色转变直接关系到“土地改革”的成败。

2.5赋予农民更多的财产权利

农民究竟能享受到多少财产权利，是哪些农民能享受到城乡统一建设用地市场的利益？陈锡文讲了，“赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的实现和保障”，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济收益分配权，保障农户宅基地用益物权。根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只拥有占有和使用权，对承包地拥有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。就这些好政策，在我们市城郊附近的农村，集体和农民都可能受益，得到好处，增加财产性收入。而在广大偏远农村，比如，山河、李寨、南岭、驾岭、横河、十里、六泉等地谁去那些地方征用建设用地？谁又敢接受那些地方土地作为抵押？农民的财产性收益微乎其微。《决定》指出：允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，也就是城乡同价，国有土地与集体土地同价，这一优惠政策虽然集体和农民都增加些卖地收入，但是由于土地价格升高，势必增加开发的成本，导致今后农村房价的提高。没有买上房的农民虽然获得一点土地收益款，却付出了高额的买方款。

4　因势利导积极稳妥推进农村土地确权颁证工作

农村土地确权颁证是一项复杂的系统工程，需要统筹确权与稳定、发展的关系，必须试点先行，以点带面，一次规划，分步实施，才能积极稳妥推进这项工作。

4.1宣传引导、统一思想

各级政府、农业部门要加强对这项工作重要意义、相关政策和先期试点村成功经验的宣传。要通过宣传使地方政府和相关领导认识到只有确权颁证才能真正协调矛盾纠纷、维护农村稳定，才能化解农民担忧，放心大胆流转土地，为发展现代农业和推进农村全面小康打下基础。使农民认识到只有确权颁证才能真正保障他们的土地承包经营权和各种权益。

4.2从小及大、逐步试点

建议在去年每县三个村试点的基础上，用半年左右时间，在全市所有涉及农村土地承包的乡镇各选择一个村开展确权试点。再用半年左右的时间，每个乡镇再选择三个村开展试点工作。最后用两至三年的时间，全面完成全市农村土地确权登记颁证工作。推进试点工作应选择地理条件好、经济基础好的村进行，在已纳入新农村建设规划的地方、人地矛盾较多的地方先行先试。

4.3加强领导、统筹协调

土地确权与农村集体土地所有权、农村建设用地使用权、农民宅基地使用权、集体林权等联系紧密。因此，建议把农村土地确权颁证与上述权证的确权颁证放在一起抓，统筹部署、协调安排。成立由市里相关部门负责人组成的确权颁证工作领导小组，依职能成立领导小组办公室，对确权登记颁证工作进行统一领导、统一安排、分工负责、协调推进。

（作者单位：山西省晋城市农业委员会）

1004-7026（2015）03-0018-03中国图书分类号：F321.1

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刁书中，男，1963年11月生，1983年7月毕业于山西省长治农校农学专业，1983年9月被分配到沁水县农业局技术推广站工作,1986年3月调入山西省晋城市农牧局土肥站工作，1992年6月取得山西农业大学农作物专业大专学历。2002年7月调到晋城市农委农业和农村经济信息中心工作。先后任技术员、副站长、站长、农艺师等职。现任晋城市农业和农村经济信息中心主任。三十余年一直从事农技推广、农业信息服务和“三农”政策研究等工作，积累了丰富的工作经验，已在省级以上权威刊物杂志发表论文十余篇。