张晓峰+曹轶昕

[摘 要] 在中央提出全面“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”的新形势下，政策评估工作迎来了发展的黄金时期。哈尔滨市在认真学习贯彻中央精神的同时，还应充分认识到政策评估工作中存在重视不够、评估主体结构不合理、相关机制不健全、评估质量不高等问题。提高哈尔滨市治理能力现代化水平，必须充分发挥政策评估的作用。就现实条件而言，哈尔滨市宜先从整合现有政策评估资源入手，结合新型智库建设，构建多元化的政策评估机制，在条件成熟后，最终形成多功能一体化的具有较大国内外影响的知名高端智库和完善的政策评估机制，以更好地为市委、市政府科学决策提供高质量政策咨询。

[关键词] 哈尔滨;政策评估;智库;问题;体制机制构建;对策

[中图分类号] F740 [文献标识码] B

政策评估是中国特色新型智库建设的重要组成部分，是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中，专题论述了加强中国特色新型智库建设、建立健全政策评估制度的重大意义和目标任务。随着改革进入深水区和经济新常态，推动经济社会科学发展，必须高度重视和充分发挥政策评估的作用。哈尔滨市有必要紧密结合新型智库建设，在现有政策决策系统和政策研究机构基础上，整合现有体制内、外的各类政策研究资源，形成多元化、高效、合理的政策评估机制，对政府政策进行慎密精细的分析和评估、排误和纠偏，充分发挥其政策咨询和外脑的作用，为政府科学决策提供智力支撑。

一、构建政策评估机制的重要意义及现实问题

政策评估是指特定评估主体运用科学的理论、原则、程序、方法和技术，依据一定价值标准和事实依据，对政策活动中的一些问题进行诊断和评价，进而调整政策或制定新政策的贯穿事前、事中、事后整个政策运行过程的政治行为。它包括政策方案的评估、政策执行的评估和政策结果的评估。从主体角度，政策评估主要分为体制内评估和体制外评估，相应的评估机构也分为内部评估机构和外部评估机构。除决策系统对自身决策的内部评估，一般性政策研究机构都具有政策评估和咨询功能，作为辅助决策机构，也称外脑或智库。政策评估作为检验政策效果、决定政策走向和追踪决策的依据，有利于及时发现、分析和解决政策运行中的各种问题，以更好实现政策目标;有利于改进政策制定系统，提高决策民主化和科学化水平;有利于合理配置政策资源，增强政策的活力和效益。在全球化时代，智库作为一国软实力和国际话语权的重要象征，已经成为世界各国决策层处理各种事务所倚重的一支重要力量，在现代国家治理体系中发挥着强大作用。

党的十七大首次提出要“鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”。2013年4月，习近平总书记提出“建设中国特色新型智库”的要求。同年11月，十八届三中全会提出建立健全决策咨询制度，将中国特色新型智库建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，将中国智库分为：党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库。并提出要推动这些部门协调发展，到2020年形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库。提出要重点建设50至100个高端智库。《意见》专门用一个部分谈建立健全政策评估制度。主要包括：一是重大决策事项出台前要进行可行性论证和社会稳定、环境、经济等方面的风险评估;二是重视对不同智库评估报告的综合分析比较;三是加强对政策执行情况、实施效果和社会影响的评估;四是建立有关部门对智库意见的反馈、公开、运用等制度，健全决策纠错改正机制。五是探索政府内部评估与智库第三方评估相结合的政策评估模式，增强评估结果的客观性和科学性。

发达国家政策评估与咨询发展相当成熟，主要体现在智库作用上，尤其美国，智库数量为1200多家，影响较大的就有著名的兰德公司等100多家，约占全球智库总数的1/3。我国改革开放以来，政策评估与咨询工作越来越受到重视。据统计，我国现有各类研究机构2500多家，专职研究人员约3.5万人。其中，以政策研究为核心，直接或间接为政府服务的“智库型”研究机构达2000家。《2013年全球智库发展报告》显示，我国拥有全球各类比较活跃的智库为426家，位居全球第二，仅次于美国。但从影响力来看并不占优，根据美国宾夕法尼亚大学每年对全球6500多家智库的排名，2013年，美国占到全球前5名智库中的3个（另两个在英国和瑞典），占了前10名中的6个。而中国最顶尖智库社科院排名第20位。只有3家智库（除了中国社科院，还有排名第36位的中国国际问题研究院及第44位的中国现代国际关系研究院）跻身全球智库50强，在亚洲也不及日、韩。其原因在于重视不够、缺乏整体规划、资源配置不科学、管理方式亟待创新、有影响力的智库以及领军人物和杰出人才不足、参与决策咨询缺乏制度性安排、高质量成果不多等等。根据《2013年中国智库报告》显示，我国影响力较大的智库大都分布在北京和东部沿海地区，北方凸显弱势。

我国政策评估存在的问题主要是决策同评估相割裂，联系不紧密，评估结果对决策影响受限。表现在体制机制上就是同体评估囿于主客同体关系和长官意志，缺少独立性，且封闭进行，带有神秘色彩;异体评估虽具独立性，但因缺少话语权，其监督制约和咨询功能难以充分施展。加之一些领导干部重决策轻评估，资金和政策支持乏力，与官员奖惩衔接不紧密，致使评估效用发挥不足。其根源在于尚未形成系统完整的政策评估规范与机制，没有同智库建设很好结合起来，高质量智库少，以政策评估见长的专业性智库和独立性第三方民间智库更少。

二、哈尔滨市构建政策评估机制的基本情况

哈尔滨市现从事政策评估的机构也大致分为体制内和体制外两大类，以体制内研究机构提供评估咨询为主。如市政府发展研究中心、市专家咨询顾问委员会等。体制外民间智库比较典型的如黑龙江当代中俄区域经济研究院等。上述这些研究机构也都是政策评估机构，从事的或是部门评估、或是专业评估，或是综合评估。endprint

哈尔滨市历届市委市政府都十分重视智库建设和决策咨询评估工作。2005年6月，市委、市政府下发了《关于进一步发挥专家咨询顾问委员会决策咨询作用的意见》，要求凡是市委、市政府重大决策必须经市专家咨询顾问委员会组织专家先期进行评估论证，并将重大决策征求专顾委意见列入重大决策程序。要求各部门出台新政策一定事前听证，并向市政府备案。林铎同志任市委书记期间，就在2014年哈尔滨市政策咨询工作会议上提出，要围绕全面深化改革开展研究咨询工作;发挥经验丰富、地位超脱等优势，打造省会城市新型一流智库。今年开始实施的《哈尔滨市行政机关规范性文件审查工作规范》在全国首创对部门“红头文件”严格审查，要求起草部门将起草的除涉密外的文件向社会公布，广泛听取各方面意见;涉及重大制度变革或关系人民切身利益的事项，应采取座谈会、论证会、听证会等方式进行论证。

三、哈尔滨市构建政策评估机制存在的问题与原因

在政府系统相对有限的精力和专业领域水平情况下，需要整合体制内外各领域专家学者对政府政策进行科学理性的分析和评估，加强综合研判和战略谋划能力。随着哈尔滨市经济、社会快速发展，政府在构建政策咨询评估机制上还面临着许多问题。

1.个别单位和领导干部重决策、轻评估，或只是将评估当走过场。即使有评估也是偏重事前决策的评估论证，对事中和事后的评估重视不够，导致一些政策存在虎头蛇尾现象。一些政策研究机构研究导向也往往偏重出谋划策，对市里重大决策的落实情况进行专门评估不足，有些评估就事论事，反映真实情况或负面反馈较多的评估、甚至推翻原决策的评估还很少见。

2.哈尔滨市现有政策研究机构大多为官方和半官方，评估触及体制内敏感问题时，容易出现瞻前顾后的情况。缺少专门政策评估机构，尤其缺少独立运行的智库，独立第三方政策评估咨询组织数量严重不足。

3.官方与非官方评估各自为政，多局限于本系统、本部门或本专业，呈碎片化状态，各说各的，甚至数字和结论都不一样，相互联系与协调不够，跨领域、跨专业评估不到位，没有形成整合各类评估资源的有效机制和平台，更缺乏制度化、法制化、程序化的安排。没有建立起规范化和专业化的第三方政策评估制度，尤其民间独立第三方政策评估机构受到的重视和扶持不够，其设立、数据采集、咨询分析、报告发布、成果采纳等仍多有限制。

4.在政策评估方面，缺少政策支持，资金投入不足，且资源分散，过分倚重官方机构;对非官方评估存在一定不信任，致使其在吸纳资金和人才上捉襟见肘。

5.决策机构与评估机构缺乏畅通的联系与沟通机制，有的决策还局限于封闭操作。有的决策者不直接出面与评估人员交流，而是指派给下属部门，容易信息遮蔽误导决策。

6.没有建立起有效的政策评估结果落实和纠错机制。评估过程与评估结果的落实还存在脱节现象，有的落实走过场，甚至一拖再拖。政策评估结果和干部考核衔接不紧密，一些干部心思只用在思路、点子和拍板上，不太重视事前评估和执行评估。若再唯我独尊，很容易使评估不敢秉笔直书，一些政策沦为没有下文的半拉子滥尾工程。

7.评估质量不高。一是有些评估囿于长官意志及各种关系，有意回避矛盾，或止步于政策的解释和宣传。二是有些评估受研究人员知识水平和知识结构的影响，或以理论占优，或以实践见长，两方面结合得很好的并不多。三是决策者和评估者因考虑问题角度不同，评估标准和方法上也有不一致的情况。四是有些听证、研讨、论证存在形式主义倾向，有些评估报告平淡空洞，建议就事论事，缺少总体把握、前瞻性和可操作性，与决策者需求有距离。五是存在本位主义和实用主义倾向，有的部门只关注评估怎么能对自己有利，或先入为主;或作为向上级要政策、要资金、要编制和待遇的借口。有的第三方评估甚至违规操作。六是评估理论研究不够，对国内外及兄弟省市政策评估经验借鉴不足，结合市情分析不到位。

产生上述问题的原因：一是受从中央到地方不合理决策体制影响，决策信息系统、咨询系统和中枢系统没有通过建立协调一致的评估机制贯穿起来实现有效对接，造成决策、执行、监督彼此割裂。二是哈尔滨市深受计划经济体制长期影响，现有从事政策评估的机构无论官方还是非官方，其生存与发展均受体制内上级主管部门制约，难以平衡体制属性与政策评估独立性之间的关系，评估部门在反映真实情况时心存顾虑。三是权力运行不规范，使政策评估对干部构不成刚性约束，个别干部容不下负面信息，造成评估失实，甚至投其所好，使错误不断放大，存在“皇帝新装”现象。

四、哈尔滨市构建政策评估机制的对策

提高哈尔滨市治理能力现代化水平，必须充分发挥政策评估的作用。就现实条件而言，哈市宜先从整合现有政策评估资源入手，结合新型智库建设，构建多元化的政策评估机制，在条件成熟后，最终形成多功能一体化的具有较大国内外影响的知名高端智库和完善的政策评估机制，以更好地为市委、市政府科学决策提供高质量政策咨询。

（一）加强顶层设计，高度重视政策评估机制构建

1.从提升哈尔滨市治理能力现代化水平和增强城市软实力战略角度，充分认识政策评估对政策质量的影响作用。克服只重政策制定，忽视政策评估的积弊，增强评估咨询意识，并将政策评估纳入全市发展规划和各部门工作规则。建议成立由市领导牵头的领导小组，统筹领导和规划政策评估机制构建工作，制定详细的政策评估战略规划和指标体系，并进行动态跟踪和调整，把解决了多少实际问题、群众是否满意作为检验评估标准，并同干部考核奖惩挂钩。

2.在发挥现有体制内外各类政策研究机构决策咨询功能同时，突出它们的政策评估功能。重大决策出台前可交由这些机构进行可行性论证和社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，以及政策执行情况和效果等方面的评估。除涉密事项外，政府决策机制要对这些机构开放，搭建互联、互通的信息共享平台，完善公开公正、科学规范透明的立项机制，建立多渠道资金投入体系。endprint

3.各部门和领导干部要树立政策评估意识，不能形式主义地对待。要换位思考，作风民主，尊重评估人员的劳动，重视他们的评估结果，合理的要采纳和整改，对不当评估观点也要包容对待，绝不能横加干预和打击报复。

（二）构建多元化政策评估机制

整合体制内外现有政策评估资源，构建党委领导、政府负责、社会组织广泛参与、大众传媒积极配合的多元化政策评估机制。

1.政策评估机制构建必须坚持党的领导，同时发挥政府在发展规划、政策法规、统筹协调等方面的宏观指导。建议制定优化政策评估咨询机制的中长期发展规划，开展评估咨询制度专项研究，明确总体目标、重点任务、工作标准、激励评价机制和资金、法制保障措施。

2.按照公益导向和非营利性质，以开放、求实、高效为建设思路，以创新机制为重点，通过吸收、改制、整合、创新，逐步建立起适合哈尔滨市特点的、综合优势明显、决策服务能力突出、科学高效、充满生机活力的多元化政策研究与评估咨询机制。在体制内研究机构承担政策评估首要责任前提下，广泛吸收民间第三方机构参与到政策评估中来，实现政策评估主体多元化，通过多角度跨学科集思广益，促进社会共同治理的最优化。这就要求对各评估主体，无论体制内还是体制外都要一视同仁，提供必要的资金和政策支持。

3.建立政策评估多主体成果的多层次输出和多方面公开辩论机制，以克服评估的主观性、片面性和随意性，避免各种利益和关系的牵扯，规避评估中的部门主义和本位主义。

4.建立政策评估质量评价与考核机制。一是探索政策评估反馈的新途径、新手段，加强政策评估智能化建设，打造哈市一流政策评估综合数据库或数据共享平台。二是建立多元化的政策评估交流与成果发布平台，促成政策评估的有效竞争市场，协调好评估咨询工作中的各种关系，以利于从多方获得有关政策的评估信息，促进政策完善。三是确保政策评估常态化，将其视为重要的学习手段和方法，以此促进政策水平提高。四是建立规范化的政策评估管理体系，建章立制，确保评估符合党的路线、方针、政策，遵守国家法律法规。

5.推进政策评估咨询服务能力建设，对相关机构和人员进行政策形成能力、实施能力、解读传播能力、评估能力方面的专业培训，打造一支高素质的政策评估咨询队伍。

（三）大力发展独立第三方智库政策评估独立性功能

在智库建设中，要加强智库的评估咨询能力建设这一以往被忽略的薄弱环节，让智库发挥独立第三方政策评估机构的作用。把新型智库建设同构建政策评估机制联系起来，突出评估咨询功能。

2014年8月27日的国务院常务会议专门听取了政策落实的第三方评估汇报，李克强总理在会上指出，评价政府工作不能“自拉自唱”，自己给自己“唱赞歌”，要尝试将更多社会化专业力量引入第三方评估，成为政府工作的常规机制。“第三方机构因其相对超脱的身份，有可能获得‘丰富真实、原汁原味的第一手情况，进而促进问题的解决。”具体到哈尔滨市，一是要为其健康发展和参与政府决策评估提供机会，通过制定法规确立其法律地位，做到“放而不乱，管而不死”。二是将第三方智库评估作为政府决策必经程序和监督手段。通过政府购买评估咨询服务方式，实行“公开招标，合同管理，评估兑现”制度，建立起政策评估咨询供求双方的交流渠道，使第三方智库清楚政府需求，有针对性地开展评估。三是建立官方智库和民间智库联系机制，实现政策评估“两条腿”走路。

（四）推进政策评估制度化、程序化、法制化、职业化

1.实现政策评估制度化。包括重大决策出台前可行性论证和风险评估制度，以及执行情况的评估制度;有关部门对评估报告的反馈制度;评估与官员考核结合制度;体制内评估与体制外评估联动制度、智库之间竞争与合作制度、智库与实际部门合作制度;对各类智库评估报告的分析与评价制度;政府购买评估咨询服务制度;对第三方评估的激励与约束制度。

2.实现政策评估程序化。一是政策评估要贯穿制定、执行、调整和终结整个政策周期。政策一旦做出就要进行督察评估，每隔一段时间都要评估一次，发现问题及时处理。二是要在提高政策制定水平上下功夫，事前评估要充分，尤其对开创性政策的评估要允许试错，下结论要谨慎。三是评估结果要及时反馈给上级和相关部门。四是将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，要引入辩论机制，就重大政策的评估展开辩论。五是把评估作为权力制约手段并制度化，与重大决策终身责任追究制结合起来，以此规范权力运行。六是合理确定评估咨询程序，完善民主化、法制化、科学化的政策决策过程，从制度上保证评估工作的独立性和科学性。

3.实现政策评估的法制化。尽快出台规范政策评估的相关法律法规，使其在法律和制度框架下运行，不受人为因素干扰。

4.推进政策评估专业化和职业化。建立政策评估机构和从事政策评估工作资格准入制度，以及薪酬、职称评聘、考核、激励与约束、国内外交流与合作制度，组建专业化、职业化专家团队，加强研究人员业务培训和职业精神建设，使之既敢于闯禁区涉险滩，又要遵规矩守底线。

[参 考 文 献]

[1]李安方.中国智库竞争力建设方略[M].上海：上海科学院出版社，2010

[2]李伟.探索中国特色新型智库发展之路[N].人民日报，2014-04-22

[3]李轶海.国际著名智库研究[M].上海：上海科学院出版社，2010

[4]朱旭峰.中国思想库[M].北京：清华大学出版社，2009

[5]李伟.建设中国特色新型智库，推进国家治理现代化[J].中国发展观察，2014（10）

[责任编辑：潘洪志]endprint