边头保 上海铁路局土地房产管理处

铁路企业实施高铁站区土地综合开发策略研究

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随着我国高速铁路的迅速发展，高速铁路车站周边已成为沿线城市重点发展的地区。国内很多城市将高铁车站周边规划开发为高铁新城。通过分析高铁站区土地综合开发面临的机遇与挑战，提出铁路企业实施高铁站区土地综合开发的功能选择和相关建议，切实把土地综合开发工作落到实处。

高铁；土地；开发；研究

近年来，我国高速铁路迅速发展，高速铁路车站周边已逐渐成为城市发展的重点地区，成为引领地方经济发展和城市发展的新引擎。国内很多城市高铁车站周边已开发或规划开发为高铁新城。在京沪高铁沿线，地方政府以高铁车站为核心，规划建设了高铁新城或高铁新区，期望拉动区域经济快速增长，进一步拉开城市发展骨架。

1 当前高铁站区土地综合开发现状分析

1.1 在以往高铁建设中，铁路企业几乎没有取得土地增值的收益

高速铁路特别是高铁车站建设加速了城市产业升级和发展布局，提升了车站周边土地价值，引发城市发展空间格局的转变。过去几年，高速铁路及车站建成后，地方政府通过出让、开发铁路车站周边的土地，获得了大量的土地增值收益，但由于高铁建设规划和地方城市规划“两张皮”造成的土地利用规划等问题，铁路企业几乎并未在高铁车站及周边地区土地开发中获取任何利益。已建成高铁站区的土地开发已成定局，铁路企业已没有与地方政府谈判的筹码，地方政府也不愿意将土地的增值收益拱手让人。

1.2 铁路企业实施高铁站区土地综合开发面临多方面的限制

一是土地取得方面竞争力不足。按照国家土地管理有关规定，商业开发的土地必须采用招标、拍卖或挂牌（以下简称“招、拍、挂”）的方式取得。高铁站区土地属于国家划拨性质土地，改变土地性质进行商业开发必须“招、拍、挂”。按照“招、拍、挂”程序，商业开发用地一般是价高者得，铁路企业要与其他资金雄厚、经验丰富的房地产企业竞争明显处于下风。此外，新建铁路新增土地综合开发有条件挂牌和既有存量土地协议出让土地取得的操作性政策还不具体，土地综合开发具体项目的实施和落地亟需地方政府制订相关实施细则作为支撑。因此，在现行土地管理制度框架下以及与地方政府自身利益的博弈下，铁路企业想获取铁路外部经济产生的土地增值收益难度很大。二是国家政策制约铁路站区土地使用用途。《城乡规划法》规定：城乡规划确定的铁路、公路等用地，禁止擅自改变用途；在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。《铁路安全管理条例》明确：在铁路线路安全保护区内不得建造建筑物、构筑物。三是在开发能力和经验等方面存在不足之处。从目前铁路自身的政策、人才、经验等方面的能力来看，铁路企业开发的项目类型较为单一，经营品质不高，综合开发的积极性不高，内因制约明显，与大规模、多项目土地开发的要求还存在一定的差距。

1.3 高铁站区土地具有独特的区位优势

虽然铁路企业在开发能力等方面存在明显不足，但也应该认识到，高铁车站拥有庞大的土地资源，也吸引了大量的人流、物流、信息流，具有无可取代的区位优势。以上海铁路局为例，2014年底，营业里程达到7 804.3 km，其中时速200 km及以上线路营业里程达到2 490.1 km，占全国高铁营业里程的26.6%，形成了以上海、杭州、南京、合肥、徐州等中心城市为核心的快速交通圈。长三角地区是我国综合实力最强、经济最发达的地区之一，土地面积为全国面积的3.65%，人口占全国的16.1%，国内生产总值达到全国四分之一以上，特别是城镇化程度高，市场经济活跃，物流人流总量庞大，运输需求非常旺盛。区域经济持续快速发展，市场空间更为广阔，这些良好的外部环境都为铁路企业实施高铁站区土地综合开发创造了独特的区位优势。

2 高铁站区土地综合开发方式

2.1 综合开发土地取得方式

一是积极争取地方政府综合开发用地支持，通过利用自有土地、平等协商征收相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作等方式取得综合开发用地，协调地方政府将综合开发用地和铁路建设用地一并纳入土地供应。进一步协调相关地方政府出台新建铁路新增土地综合开发有条件挂牌和既有存量土地协议出让土地的操作性政策，通过协议出让补交出让金等方式，将铁路划拨用地改变用途后用于商业性综合开发，形成规模化、集约化效益，实现土地综合开发效益最大化。二是充分利用国家赋予的铁路土地授权经营政策。按照有关规定，经国家授权经营的铁路用地，铁路运输企业可以一定年期（一般为50年）的土地使用权在铁路系统内部各直属企业（铁路局）或在铁路控股、参股企业中进行作价出资（入股）或出租。铁路企业应尽最大可能地将运输生产性铁路用地纳入授权经营范围，将土地使用权类型从“划拨”变更为“授权经营”，合理配置土地，取得土地收益。

2.2 高铁站区土地开发业态选择

高铁站区自身服务的人群特点决定了其对于地区发展带动作用存在明确的指向性，最显著的效应就是进一步强化城市服务业相关职能的发展，包括商务办公、零售商业、住宅等。一般来说，在高铁站区周边适宜布置的产业用地类型主要有以下几种：

（1）商务办公用地。商务办公用地主要是指各类生产性服务业用地。发展面向区域的生产性服务业，不仅有利于加快城市自身现代服务业的发展步伐，也有利于区域的产业升级，使高铁站区真正发挥区域功能。

（2）商业服务用地。高铁站区作为大量人流集聚的场所，本身就需要相应的商业配套服务设施，这为服务业的发展创造了大量需求。高铁站区发展为区域服务高端零售业，将交通枢纽进一步转变为经济枢纽，形成现代化的区域商业中心。

（3）会议展览用地。高铁客运车站建成后，将成为城市乃至城镇群地区人流、物流、信息流最为密集的地区之一，为会展业发展提供了优越条件。铁路企业要抓住高铁站区发展机遇，形成服务区域的会展产业中心。

（4）娱乐休闲用地。高铁站区可发展三种类型的娱乐休闲设施：一类是依托自然景观的娱乐休闲设施，可结合滨水绿地及大型绿化公园，建设为本地区居民服务的休闲场所，同时作为城市客厅的特色景观；另一类是与商业、商务、会展等设施配套的都市型娱乐休闲设施，为城市居民服务的同时，吸引周边城市的相对高收入和短期出游者；第三类是旅游业，借助便捷的交通优势，结合城市休闲设施的建设，融合地方历史元素、民俗文化元素等，将高铁周边地区开发成为城市重要的旅游中转站和旅游文化展示点。

（5）居住用地。高铁站区应在打造城市商业、商务副中心职能的同时，同步建设较大规模、环境优越、配套设施齐全的居住社区。这样不仅有利于尽快形成较为高档的景观环境和稳定的社会环境，还可以为站区商业集聚人气。

2.3 高铁站区地下空间土地适度开发

由于高铁车站地区土地资源非常紧缺，地下空间的适度开发，可以有效提高高铁站区土地利用效率。随着社会的进步，地下空间已成为城市生活的一部分，出现了越来越多的地下商业、地下轨道、地下交通等地下空间土地利用类型。近年来，国内很多城市特别是一线城市越来越注重土地的立体空间开发。有关数据显示，上海市已开发地下空间31 037个，包括地下轨道、地下道路、地下商业设施、地下文化体育设施等，建筑面积达到5 699万m2。地下空间具有不受气候条件影响，安全、迅速、便捷与节能的优点。铁路企业可以利用高铁站区地下空间来解决与城市动态交通系统的衔接与转换，提供商业、娱乐、信息、餐饮、停车等多种服务。我国现有高铁车站地下空间的利用主要有以下两种方式。一是地下交通，地下交通是组织城市人流、旅客人流的一种手段，是综合治理车站交通的一种有效方法。二是地下商业，地下商业为满足地下交通人流和旅客以及城市居民的购物需求而设，但应有一个正确的市场定位，其商业规模、商品类型需基于对旅客特性及其购买能力和周边商业设施的综合调查，做到供需平衡。

2.4 从城市定位方面考虑商业布局

铁路企业可结合到达乘客的特点，因地制宜地对高铁车站进行开发，在确保铁路运输安全的前提下，可采取建设停车场、仓储基地、新农经济等方式，合理考虑商业布局。例如，苏州、昆山市距离上海市较近，每天都有大量的高铁通勤族，早上乘坐高铁到上海上班，晚上坐高铁回苏州、昆山市居住，那么就对交通便捷性提出了很高的要求，可以在高铁车站规划较大规模的私家车停车场，既有利于解决通勤族交通出行的问题，铁路企业也可以通过停车场收费的方式获得收益，同时也是高铁高架桥下保护性利用的典型。再比如，苏州市是全国重要的旅游城市，可以在苏州的各个高铁车站提供汽车租赁服务以及旅游咨询服务。

3 高铁站区土地综合开发有关建议

3.1 坚持安全发展，正确处理好综合开发与运输生产安全的关系

安全是铁路的饭碗工程，是铁路改革发展的基础和前提。高铁站区土地综合开发是高铁建设发展的衍生事物，必须紧密结合铁路运输实际，始终以满足铁路运输功能需求和运营安全为前提，正确处理好综合开发与运输生产安全的关系，否则容易出现本末倒置的现象。

3.2 坚持依法合规，在地上、地表、地下三维立体空间开发上做文章

节约集约用地为我国土地使用的基本国策，不断提高单位面积的生产率是土地稀缺性的客观决定，必须提高土地综合开发的广度、深度和强度，在高效利用、地上地下空间运用等方面做文章，求突破。高铁站区土地综合开发还必须合理兼顾各有关单位的合法利益，合理确定高铁站区土地资产单位（合资铁路公司）与土地综合开发单位之间对等统一的责任、权利和义务。

3.3 坚持规划融合，做好与地方规划、铁路规划的衔接统一

坚持高铁站区土地综合开发规划、城市总体规划和土地利用总体规划的高度融合，统筹站场和周边土地开发，实现土地综合开发价值的最大化。密切与地方政府部门的联系沟通，及时了解和掌握地方城市规划编制、调整和涉铁项目信息，充分挖掘铁路土地资源的潜在价值。

3.4 紧密贴近市场，搞好开发项目的调查研究

以市场为导向，加强调查研究，合理确定开发项目，在符合国家产业政策的前提下创新和实践，孵化、培育、储备一批规模化、产业化、品牌化重点项目，以优质项目带动整体开发，取得土地增值收益。正确处理好全局与局部、长远和当前、铁路与地方、社会效益与企业效益之间的关系，对一线城市地理位置好、商业价值高的站区土地积极培育新的利润增长点；对短期内开发价值不高的土地，因地制宜，形成适合市场需求的投入少、见效快的“短、平、快”项目。

3.5 建立积极高效的工作机制

研究制定土地综合开发项目管理办法，明确项目的提出、审查、开发、营销、运作和管理等一套闭环的工作机制。增加专业培训和人才引进，健全人才使用、考核奖励等配套政策，确保土地综合开发工作健康有序。

4 结束语

实施高铁站区土地综合开发，既是落实国家支持铁路建设的重要举措之一，也是主动引导社会投资铁路和推动城镇化健康发展的新型土地开发模式，对降低铁路企业资产负债率，增强铁路企业市场竞争力将发挥重要作用。在具体实施过程中可能还面临多方面的障碍，必须继续深化铁路内部体制机制改革，搞好调查研究，与市场接轨，才能把土地综合开发落到实处。

[1]赵坚.铁路土地综合开发的相关问题分析及建议[J].中国铁路，2014，5：7.

[2]李传成.高铁新区规划理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社，2012；75.

责任编辑：万宝安

来稿日期：2015-12-01