作為座落在珠江口的海濱城市，澳門獨特的地理位置，使得水域和土壤一樣成為最重要的元素。如今的澳門是經歷百多年來不斷填海而形成，可以說，正是過去大大小小的填海工程才延續了澳門今日的生命源泉。由此可見，水域對澳門的重要性有多大。年前特區政府向中央正式申請習慣水域管理權。值十五周年回歸紀念日，習主席蒞澳期間親自宣佈，今年底明確澳門習慣水域管理範圍相關工作的消息，被視作中央贈送給澳門特區的一份大禮，亦旋即引發本澳社會各政界商界一片唱好聲音，綜觀各種說法，無不聚焦在未來水域能為澳門帶來多少“利好”條件。

為此，本刊邀請了澳門科技大學環境科學與管理研究中心王志石教授、澳門理工學院一國兩制研究中心許昌教授、澳門綠色環境保護協會會長何建宗教授，以及澳門大學法學院法學研究中心主任迪亞斯José Eduardo Figueiredo Dias，一起與本刊記者就如下議題進行探討：澳門政府應向中央爭取水域管理權還是管轄權呢？這樣有利本澳未來經濟多元化發展嗎？有助澳門政府解决周邊水域治理問題嗎？填海造地符合澳門社會的長遠利益嗎？未來還應該擴大水域管轄範圍嗎？對未來澳門水域工作有何建議？

中央决定年底啓動明確澳門習慣水域管理範圍相關工作，

您認爲澳門政府應向中央爭取水域管理權還是管轄權呢？

王志石（澳門科技大學環境科學與管理研究中心教授）：

——“究竟澳門要的是管理權， 還是管轄權， 這要看政府的考慮。我認爲，管理權比管轄權更重要。事實上，有管理權就够了，而管轄權會涉及兩地的不同法律體系，因此現階段還是不觸及爲好。”

澳門水域的污染問題，因爲長期以來上游大量污染物向下游積聚，單是澳門方做改善是有限的。澳門擁有水域管理權後，就有責任去解決關係居民健康的水質污染問題，再且，未來港珠澳大橋開通後，水域環境污染也會影響到旅遊產業的發展。

究竟澳門要的是管理權， 還是管轄權， 這要看政府的考慮。我認爲，管理權比管轄權更重要。事實上，有管理權就够了，特別是涉及保護水域生態環境，主要是如何管理的問題，比如，怎樣佈點監測水質污染的狀况，如何控制上游污染下游的澳門水域，也是水域管理問題。若爭取管轄權， 就得劃有邊界，作爲“一國兩制”下的特區完全沒有必要這樣做，再且，管轄權會涉及兩地的不同法律體系，因此現階段還是不觸及爲好。

許昌（澳門理工學院一國兩制研究中心教授）：

——“國家擁有水域的前提下，任何地方行政區域對其劃定水域管理權乃至管轄權，依照憲法和國家法律都是由中央政府批准確定的。啓動明確習慣水域的有關工作，澳門特區可以提出意見，但最終要待中央政府決定。”

這個問題貌似很專業，其實很難讓人說得清楚。所謂管轄權和管理權，在某種意義上是相互聯繫的不同語境下的用詞。通常在強調包括行政、立法、司法的全面管治權力時，描述為管轄權；在單獨強調行政管理事項時，描述為管理權。但在澳門"一國兩制"條件下明確特區習慣水域的具體工作中，通常的概念分野有其意義，但更必須結合具體歷史和現狀及未來制度安排來加以分析。總的來看，在國家擁有水域的前提下，任何地方行政區域對其劃定水域管理權乃至管轄權，依照憲法和國家法律都是由中央政府批准確定的。澳門習慣水域從法律屬性來看，是中國內水的組成部分，完全處於國家主權管轄支配之下。從歷史情況看，澳門在回歸前從法律上無權管理水域，臨近水域的航行、資源開發、行政稅務和環境管理當由內地管理，但事實上在內地的默許下也行使一定的水域管理權。由此形成的澳門習慣水域並非澳門專屬管轄，其實行的是與內地並行不悖的雙重管轄制度，是說，內地管澳門也管，澳門管了內地就不管，澳門不管的內地就管，再且，澳門管不能妨礙內地管。

澳門回歸後，中央政府明確承認澳門具有法定的習慣水域，現在進一步啓動明確習慣水域的有關工作，是否在明確習慣水域範圍之外，還會進一步調整現行的雙重管轄體制而明確澳門的相應管轄權限呢，是按照內地現行水域使用管理制度在國家統一管理前提下賦予特定範圍的用益權，如灘塗開發、水上養殖、岸邊設施建造及小量填海等，還是仿效香港特區因其歷史遺留而享有的更爲廣泛的水域管理權呢？澳門特區可以提出意見，但最終要待中央政府的決定，現階段很難判斷。

何建宗（澳門綠色環境保護協會會長、香港公開大學科技學院院長）：

——“當澳門有水域管理權時，也要承擔相關的責任。當下沒有必要去爭取水域管理權，從長遠發展來看，目前的討論不失為一個話題，但不是急切的一件事情。”

由於港澳兩地有不同歷史因素，形成香港有水域澳門沒有水域的現狀，中央啓動明確澳門習慣水域管理範圍相關工作，其實有利也有不利。澳門作為一個小地方，位居珠江口最下游，卻沒有能力調動上游資源或指令上游對水域進行治理，就算爭取到水域管理權，也未必有很多著數，還要負擔昂貴的治理水域環保費用，這些都是必須面對的現實。更進一步的問題是，澳門是否有能力，有資源，以及有承擔去管理和保護好這一片水域？他日管理不善的話，可能會對本澳居民衛生健康環境帶來影響，同時也會對周邊珠海、橫琴地區帶來環境污染的。

我認爲，要評估和考慮環境權利和環境義務，當澳門有水域管理權時，也要承擔相關的責任，從政治層面來看，澳門和中央關係處於非常好的時期，就沒有必要强力向中央爭取水域權，加上澳門與珠海天水相連，國家環保條例也會適用澳門水域的，這會不會抵觸基本法呢？我認爲，與其問題這麽複雜，當下沒有必要去爭取水域管理權，不過從長遠發展來看，目前的討論不失為一個話題，但不是急切的一件事情。

迪亞斯José Eduardo Figueiredo Dias

（澳門大學法學院法學研究中心主任）：

——“這是一個充滿爭議的問題，而最大原因則是來源於澳門特區政府的特性。基本法賦予了澳門水域管理權，但是中央政府享有所有權等仍是基本不可改變的原則。”

這是一個充滿爭議的問題，而最大原因則是來源於澳門特區政府的特性。這個問題的答案來自澳門基本法第7條“澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地上，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配”。

值得一提的是，基本法第16條“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務”、第22條“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得幹預澳門特別行政區依照本法自行管理的事務”。同時，基本法第五章經濟篇中特別强化了澳門特區政府在這一領域的行政管理權：“103條”指出“特區政府保護私人和法人財産的取得、使用、處置和繼承的權利以及依法徵用私人和法人財産時被徵用財産的所有人得到補償的權利”；“110條”強調澳門保持自由港的地位；“111條”表明澳門特區實行自由貿易政策，“114條”說明特區依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業的發展政策，“116條”則是“保持和完善原在澳門實行的航運經營和管理體制，自行制定航運政策”。上述法條賦予了澳門水域管理權，但是中央政府享有所有權等仍是基本不可改變的原則。

有意見認爲明確澳門習慣水域管理自主權，有利本澳未來經濟多元化發展，您認同嗎？您認為這樣有助澳門政府解決周邊水域治理問題嗎？此外，社會上還期望有填海造地的自主權，這樣符合澳門社會的長遠利益嗎？

王志石（澳門科技大學環境科學與管理研究中心教授）：

——“有了水域管理權對澳門的經濟發展肯定有益，對産業多元化也有潛在的好處。填海對周邊生態環境也有影響，我認爲，和周邊地區協調是政治問題，考慮到保護環境是科學問題。”

有了水域管理權對澳門的經濟發展肯定有益，對産業多元化也有潛在的好處。比如發展沿海旅游休閒産業，有了管理權就可以長遠規劃，逐步實行。特別是旅遊休閒産業本身就需要碧水藍天，而影響這一發展目標的因素之一就是跨域污染問題。

至於自主填海的問題，我認爲要慎重，長遠看並不是好事。有說法認為，在港澳地區土地始終是發展的瓶頸，澳門要發展旅遊休閒産業和滿足居民居住的需求，就需要填海，加上澳門位於徑流海口的地理條件，有條件填海且成本也很低，但是，我們不能因為有需要就可以隨意地填海。從科學的角度看，填海對周邊生態環境也有影響，若填得多對整個海域破壞也很大，而且填海後想變回海洋環境也是不可能的，所以，要尊重自然，尊重科學，慎重填海，也要尊重鄰近地區的選擇。在填海問題上，和周邊地區協調是政治問題，考慮到保護環境是科學問題。

許昌（澳門理工學院一國兩制研究中心教授）：

——“啓動確定澳門習慣水域的工作，是國家照顧澳門特區的經濟發展需要、支持澳門未來建設可持續發展的長遠謀篇佈局的大手筆，當然應當對澳門的經濟結構多元調整有利。”

啓動確定澳門習慣水域的工作，是中央政府因應澳門政府和社會的相關要求而展開的，是國家照顧澳門特區的經濟發展需要、支持澳門未來建設可持續發展的長遠謀篇佈局的大手筆，當然應當對澳門的經濟結構多元調整有利。至於具體對澳門哪些方面的發展有所助益，這取決於國家最終確定的澳門習慣水域的範圍有多大，賦予哪些具體的自主管理權限等制度安排的細節。

何建宗（澳門綠色環境保護協會會長、香港公開大學科技學院院長）：

——“看好澳門水域的說法似乎有些一厢情願。對澳門來講，海域管理權可填海造地，但前提是要做好環境評估及用環保科技填海造地，從而减少污染。”

看好澳門水域的說法似乎有些一厢情願，表面上看，澳門擁有水域自主權就可以大展拳腳。從旅遊發展角度看，建大型遊輪碼頭設施可吸引遊客來澳，但是否一定能帶來經濟財富呢？當澳門周邊水域航道收窄及水深變化，是否仍適合大型遊輪呢？另一方面，由於受地球向東自轉的離心力影響，珠江水向東流沙向西沉，造就澳門是個淺水港，將來經常做挖掘泥沙工作所需費用也一定不菲。所以，我認為要妥善做好經濟發展和環境評估工作。

填海造地是全世界發逹城市的一個新趨勢，首先，其不會破壞山體，加上地球72%地表是海洋，可說海洋資源無窮無盡；其次，興建環保設施等更便利。對澳門來講，有海域管理權可自主填海造地，但前提是要做好環境評估及用環保科技填海造地，從而减少對環境的污染。

迪亞斯José Eduardo Figueiredo Dias（澳門大學法學院法學研究中心主任）：

——“在經濟和社會的很多領域，特別是對澳門很重要的旅遊業，一個恰當的水域管理對澳門的發展是至關重要的。我認為這一點是澳門特區政府和中央政府的共同目的和發展目標。”

水域對澳門的重要性，正如區旗對澳門特區政府的重要性一樣（基本法第十條：澳門特區區旗是繪有五星、蓮花、大橋、海水圖案的綠色旗幟）。但同時值得注意的是，根據基本法附件第三條規定，自主權移交以來，《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》已經在澳門適用了，這些法律自1999年12月20日就開始在澳門公佈。

在我看來，中央政府與澳門特區政府必須要有强有力的合作來促進澳門整體的合作與多元發展。在經濟和社會的很多領域，特別是對澳門很重要的旅遊業，一個恰當的水域管理對澳門的發展是至關重要的。同時澳門居民的生活品質也會因爲好的水質而得到提升，因爲水域不僅是爲了澳門居民的飲用水，更是居民休閒放鬆的去處，以黑沙海灘和竹灣海灘爲例，要想讓居民和遊客享受海灘帶給大家的休憩就必須要高質量的水域。我認為這一點是澳門特區政府和中央政府的共同目的和發展目標。

有說法認爲，隨著海上一些重大工程的推進，在現有習慣水域範圍的基礎上，未來還應該擴大水域管轄範圍，您認爲有必要嗎？

王志石

（澳門科技大學環境科學與管理研究中心教授）：

——“對於習慣水域定義和管轄水域範圍的協商比劃界重要得多，現在連習慣水域的定義都沒有，就提出擴大水域的說法不適合。”

習慣水域是一個比較模糊的概念，同時也是一個靈活的概念。現在連習慣水域的定義都沒有，就提出擴大水域的說法不適合。建議先定出共識：一是習慣水域究竟有多大；二是劃分習慣水域管理範圍，方可進一步討論：如何劃定習慣水域？以及將來是否允許改變？

澳門周邊水域同自然環境其實是動態的， 每天都在變，所以，對習慣水域的定義和建立一套協商機制， 比單純劃分範圍水域來明確澳門的權利和責任，顯然更重要得多。此外，定義習慣水域範圍也比較難，因為有些地方可說是澳門的，也可說是珠海的，避免雙方爭議擴大，關鍵是設定雙方協調的機制，協商出一個雙贏的安排，過於損害雙方的任何一方的利益都是不可持續的。

許昌（澳門理工學院一國兩制研究中心教授）：

——“澳門的習慣水域是基於歷史原因導致的實際管轄狀態而形成的，確定習慣水域的工作，目的是將之清楚的描繪和確定下來，從而更加權威性的確認客觀事實而非主觀重新談判劃定。由於一些海上重大工程導致原有習慣水域的範圍有必要調整，也是有可能的。”

澳門的習慣水域是基於歷史原因導致的實際管轄狀態而形成的，它的範圍有多大，界定範圍怎樣，都是客觀的擺在那裡。確定習慣水域的工作，目的是將之清楚的描繪和確定下來，從而更加權威性的確認客觀事實而非主觀重新談判劃定。當然，由於近年來澳門和內地互有展開一些海上重大工程，如填海、修橋、建公路、挖隧道等，導致原有習慣水域的範圍有必要調整，國家根據統一的規劃和制度確認這樣的變動也是有可能的。但這種調整，一是要符合國家法律和制度，二是要照顧到相關各方的原有既得利益，三是要平等協商互惠互利。

何建宗（澳門綠色環境保護協會會長、香港公開大學科技學院院長）：

——“我認爲，與其爭取水域管治權或劃界，不如澳門和廣東省透過加强跨界合作機制共同治理，積極從源頭上减少排污。”

澳門與珠海之間經濟關係千絲萬縷，很難分得清哪些污染源是廣東省的責任，哪些污染源是澳門特區的責任。而且，站在中央的立場，澳門也是國家的一部分，將水界劃向哪裏，都是國家的産權，只不過從政治角度來考慮，可能會對珠海方有影響。我認爲，與其爭取水域管治權或劃界，不如澳門和廣東省透過加强跨界合作機制共同治理，積極從源頭上减少排污，這樣總好過勉強爭取劃界權。

迪亞斯José Eduardo Figueiredo Dias

（澳門大學法學院法學研究中心主任）：

——“擴大水域管轄範圍是一個非常困難的討論話題。我認爲不同政府間（包括中央政府、珠海市政府、澳門特區政府）的合作和良好關係將是關鍵因素，這是中國不同省份、不同區域爲了獲得更好發展的必經之路。”

擴大水域管轄範圍是一個非常困難的討論話題。《澳門土地法》第10/2013號法律中，第15條第2款指出可以爲“以居民用水的引流及分配，以及有關設施的保護”設立部分保留地；第69條提到“設置為確保提供電訊、電力、天然氣或水的公共服務所需的設備”可視為公用；第109條認為“不論任何批給，對自然資源尤其是礦藏、石礦及水源的權利，均視爲保留予國家”。可見國家享有水域的所有權，澳門特區政府無法取得所有權，但可以行使管理權、使用權。因為水域是屬於中央管轄所有的，中央也享有填海區的所有權，而且這些土地歸於珠江三角洲。然而，相關建設和正在填海區進行的經濟活動是屬於澳門的活動和行政管理的，例如，由此產生的相關收益和稅收是可以屬於澳門。我認爲不同政府間（包括中央政府、珠海市政府、澳門特區政府）的合作和良好關係將是關鍵因素，這是中國不同省份、不同區域爲了獲得更好發展的必經之路。

您對未來澳門水域工作有何建議？

王志石（澳門科技大學環境科學與管理研究中心教授）：

——“現在澳門市民比較關注水域問題，尤其是水質環境問題。黑沙環海域由於填海造成淤泥越積越多，每天十五至二十萬噸污水難以排出海域，未來水域規劃不能迴避這問題。”

澳門水域工作， 無非就是填海治理工作，未來怎樣用好這塊水域， 為澳門產業發展服務， 為澳門市民服務， 這是最重要的。現在澳門市民比較關注水域問題，尤其是水質環境問題。澳門水域珠江口是徑流河口，特點是上游泥沙下游走，澳門居住有60萬人口，每天十五至二十萬噸污水的排放在黑沙環對出海岸，但現在填海造成淤泥越積越多，污水難以排出海域，未來水域規劃不能避免這問題。政府可做的，一是重鋪排放管道，這筆費用不菲，還要考慮有否改道的技術，加上對開的新填海人工島把水域封小了，怎樣改道也是眼下要面對的現實問題。否則，日後每年甚至每月清理淤泥的費用恐怕也不菲。

習慣水域給澳門，是為了保護水域的環境，造福澳門市民，澳門可以與廣東省建立一種協商機制，協商跨域的定義，習慣水域的劃分等。此外，加强水質監測，保護沿岸水生態環境也是很重要的，在此基礎上再考慮旅游發展項目，比如實行游艇俱樂部制度將沿岸休閒項目開發起來。

許昌（澳門理工學院一國兩制

研究中心教授）：

——“澳門特區與內地相關各方在澳門習慣水域事務中有關環境保護、水域流域的管理、海上交通安全控制、基礎設施建設等問題上，都要保持密切的區域合作，且要尊重科學規律。”

按照習主席去年來澳時提出的要求，中央政府和澳門特區政府要在2015年內做好明確澳門特區習慣水域管理範圍相關工作，這具體涉及到研究習慣水域的範圍、性質，明確相關的權限並指定具體的制度安排等，任務非常繁重和重要。但無論中央最終怎麼確定，澳門特區與內地相關各方在澳門習慣水域事務中有關環境保護、水域流域的管理、海上交通安全控制、基礎設施建設等問題上，都要保持密切的區域合作，要尊重科學規律，這方面在任何條件下只能加強不能削弱，只有這樣才能確保各方的長遠和根本利益得以實現。

迪亞斯José Eduardo Figueiredo Dias

（澳門大學法學院法學研究中心主任）：

——“我對於澳門水域管理的長遠建議主要是在環境保護領域。澳門政府制定和實施環境保護政策和法律還有一段漫長之路要走。”

我對於澳門水域管理的長遠建議主要是在環境保護領域。基本法第119條指出“澳門特別行政區政府依法實行環境保護”。澳門特區政府應該不僅關注在飲用水的品質上，更要將水域環境的保護視爲一個突破口，生態系統、魚類和其他生活在珠三角這個群落環境中的生物是一體的。

自1991年開始澳門就制定了環境基本法，其中就有一些重要條文值得參考，第7條b款指出水是自然環境的組成元素，第39條中將水優先為環境組成部分，而第9條明確對地表水、內陸水域、地下水、毗連水域等作出區分，同時也對固體垃圾等污染水域制定了相關的特別規定等。

澳門政府制定和實施環境保護政策和法律還有一段漫長之路要走。另一個跟環保有關的重要領域就是綜合預防與污染管控──因爲填海區的問題，空氣污染與土壤污染也會對水域品質産生强烈的影響。除此之外，在澳門、珠海、中央之間也必須做出一個明確水域區分，這是由於填海區是在沿河兩岸完成的，而將來終有一天，澳門與珠海之間不再有水域相隔，而是連接在一起。鑑於水域屬中央的管轄權和所有權，而填海是建立在這片海域之上的，所以填海區也屬中央所有權，等到這些填海土地接壤時也可能會產生其他問題。

何建宗（澳門綠色環境保護協會會長、香港公開大學科技學院院長）：

——“未來水域管理工作，政府可從三個方面做些工作：一是，加强粵澳之間合作，建立跨界合作機制；二是，要強化環境影響評估條例；三是，在現行管治範圍內，將海岸綫做些調整。”

本澳環保工作仍處起步的階段，還有很多的工作要加大力度去做：第一是，加大培訓人才，培養更多本地優秀人才，同時要引進環境科技人才；二是，建立環境管理系統和環境管理的文化；三是，環境保護要共同參與，特別是社區教育以及公眾環保意識推廣要同時進行。

未來水域管理工作，政府可從三個方面做些工作：一是，加强粵澳之間合作，建立跨界合作機制；二是，特區仍是初級環評階段，未來要強化環境影響評估條例；三是，在現行管治範圍內，將海岸綫做些調整，使水流更暢，以防淤泥堆積帶來更大的污染。

結 語：

此次對於澳門習慣水域的探討，一眾來自不同界別的專業人士，紛紛發表獨到而精闢的觀點和建議，不僅僅涉及到對基本法法律條文的闡釋，也涉及到專業的環保建議，當中不少寶貴的提議，對中央政府，廣東省政府，還是澳門特區政府在相關問題的處理方法上有所啓示，相信“一河”兩岸的有關業界在治理河水時，在填海時，在建設民生設施時，都值得從中汲取專業的意見。

在澳門政府應向中央爭取水域管理權還是管轄權問題上，各受訪者都持並不熱衷的取態，如，關注和研究澳門環境問題的王志石教授所言：“有管理權就够了。”在他看來，管理權比管轄權更重要。而身爲基本法專家的許昌教授則隱諱提到，澳門特區可以提出意見，但最終要待中央政府决定。何建宗教授也直言：當下沒有必要去爭取水域管理權。同樣熟識澳門法律及研究環保工程的迪亞斯José Eduardo Figueiredo Dias坦言，“基本法賦予了澳門水域管理權，但是中央政府享有所有權等仍是基本不可改變的原則。”

探討水域環保經濟層面，大家都非常踴躍。迪亞斯談及，在經濟和社會的很多領域，特別是對澳門很重要的旅遊業，一個恰當的水域管理對澳門的發展是至關重要的。王志石教授也提到：“有了水域管理權對澳門的經濟發展肯定有益，對産業多元化也有潛在的好處。現在填海造成淤泥越積越多，污水難以排出海域，未來水域規劃不能迴避這個問題。”何建宗教授更建議：“政府可從三個方面做些工作：一是，加强粵澳之間合作，建立跨界合作機制；二是，要強化環境影響評估條例；三是，在現行管治範圍內，將海岸綫做些調整。”

本刊認爲，上述多位受訪者不管從國家法律層面出發，還是從環保課題方面出發，都是切中了當下澳門水域問題上所存在的種種問題，這就很值得我們的特區政府和本澳社會各界反思和借鑑，以期汲取這些專家的真知灼見並能在實踐中得到落實。同時不可忽略的一個環節是，作為政府主政者，在這一關切社區居民的環境安全和健康生命的民生工程上，尤應放下身段，傾身聆聽持份者──市民的心聲，真心地瞭解他們在環境污染中所承受的危險和潛在的對生命健康的威脅。以當下市民投訴最急切的黑沙環和拱北之間水域污染問題，建議主管官員親自赴黑沙環對開海岸一游，享受一番“泥天一色”的景致，呼吸該區日以繼夜的污水臭味，惟能稱得上管治團隊兌現“以民為本”為官理念的初衷。

位於黑沙環對出海岸， 是澳門污水排放口所在地，每天約有十五至二十萬噸城市污水由此排出海域。由於著海上重大工程如火如荼進行，往日一望無際的海域逐漸被吞噬，取而代之是堆積如山的泥土，連污水排放口也只剩退潮後的一條污水明渠， 並且奇臭無比，嚴重影響到附近居民的身心健康。