许定爱



高职院校财务两级管理的困难和问题及其解决途径

许定爱

（湖南民族职业学院，湖南 岳阳 414000）

随着办学环境、办学规模、办学层次的变化，高职院校院系两级管理在不断深化，但在实践中存在着诸多问题，需要在财权分解，科学预算，体制重建，职能转换等方面采取积极措施解决这些问题。

高职院校；院系财务管理；两级管理；解决途径

高职院校积极实施院系两级管理办法，对于增强系部的自主意识，调动系部自主办学的积极性，提高学校整体办学实力与活力具有重要作用。笔者在高职院校从事财务工作多年，认识到院系两级管理的核心是财务的两级管理，如何在学院与系部之间、职能部门与系部之间、系部与系部之间合理分配经费、划分财权，又是院系两级财务管理的核心问题。

1　财务两级管理中的主要困难和问题

1.1经费分配方面存在的主要困难和问题

1.1.1经费分配方法难选择。目前各个学校分配系部经费的方法很多，有的实行“基数+增长”的办法，有的按工作量法分配，有的实行积分分配法，有的采用定额法，但无论哪一种方法，其公平性、科学性、合理性都很难得到认同，总是难以尽如人意。

1.1.2系部经费包干范围难确定。有的学校只对系部的基本运行经费实行包干，包干范围比较小，部分经费仍由学院统包、统管，造成各系部对学校支付的公共性开支漠不关心，损失浪费现象严重。有的学校名义上把属于系部的经费统统拨给系部了，系部实行经费包干，但由于经费总额有限，有的系部根本就包不住，造成系部与学院间的矛盾。

1.1.3系部经费包干难彻底。实行院系财务两级管理以后，有些业务职能部门往往还掌握着一定的专项经费或业务费，拥有第二次分配权，甚至二次分配经费过多，而系部认为这部分经费应直接划拨到系部，不应该通过职能部门再分配，系部与职能部门间存在分歧。

1.1.4系部经费难满足。有些学校的系部包干经费总额占经费总预算的比例过低，且系部包干经费增长比例低于学校总经费的增幅，分配给各个系部的经费严重不足，系部工作运行受到一定制约。

1.2财权分配方面存在的主要困难和问题

1.2.1财务制度制定权难把握。在预算分配制度、财务审批制度、收入分配制度、财务支出标准的制定时，学院与系部考虑各自的利益，总是难免产生制定权之争。

1.2.2集权与分权难把握。对学院而言，一方面，既想调动系部的积极性，但还是担心财权全部下放以后，系部不会用权或滥用权力，又不愿充分放权。另一方面，学院充分放权后，相关监管、考核制度不能跟上，确实出现系部滥用权力的现象。对系部而言，存在以下问题：一是学校下放财权以后不会用权，又请求学院收回财权；二是片面理解财务“一支笔”，经费分配权和开支审批权都掌握在一个人手里，造成系部领导班子成员之间的猜忌和矛盾；三是财务不公开，教职工有意见。

1.2.3财力资源分配权难把握。主要表现有两种情况：一是系部的自筹收入，学院往往要求按一定比例上缴学校，而系部却认为上缴比例太高或不应该上缴；二是学院为了防止经费的挤占挪用，在下达系部经费预算时，明确经费预算项目，而且规定在各预算项目之间不得调剂使用，而系部却要按实际情况重新进行分配。

1.2.4财力使用审批权难把握。一是对系部的自筹收入的使用，学院往往有种种限制性规定，而系部认为自己应有充分的支配自主权；二是学院在经费开支审批中规定，超过一定额度的支出或某些方面的支出必须经学院审批，而系部认为自己应有审批权。

2　财务两级管理主要困难和问题的形成原因

一是学校财力不够，有些学校由于经费筹措渠道单一，主要依赖财政拨款，缺乏经费自筹能力，财力严重不足，无法满足系部的经费需求。二是有些学校在财力分配中，没有充分体现系部、专业之间的共性和差异，分配方法简单化，缺乏科学性，导致财力资源分配缺乏公平性。三是学院放权不充分，主要是学院担心系部不会用权或滥用权，出现财务混乱，不愿充分放权，在编制综合预算时，把大量的经费留在学校。四是职能部门职能错位，有些职能部门习惯把资源分配权掌握在自己手中，认为只有掌握了资源才能控制住各系部，一边下达工作任务，一边分配资源。五是系部监督制衡机制不健全，有些学校没有强制性要求系部建立内部监督制衡制度，有些系部的负责人习惯于凡事一个人说了算，独揽财权，经费的安排、使用情况其他班子成员和教职员工无从了解，无从监督。由于财务缺乏透明度，导致班子成员之间、职工与领导之间相互猜疑，出现予盾。六是系部“事权”与“财权”不对等，许多学校只对系部的津贴和日常运行经费实行包干，系部包干经费偏低、调剂余地太小，不能调动系部理财的积极性、主动性；大量专项经费留在职能部门，用作本部门的业务支出，而系部干很多事情但不能支配经费。

3　财务两级管理主要困难和问题的解决途径

3.1加强权责研究，合理划分财权

财权的构成要素分为所有权、分配权、使用权和监督权。在院系两级管理模式下，应当正确处理集权与分权的关系，赋予系部一定的财权。首先，学院对全校资产拥有所有权，包括资金的统筹、调配、监控和使用的权力，并拥有对系部财务实施监控的权力。系部必要的财权，主要是指有一定使用经费的权力。系部的经费使用权服从于学校的所有权、统筹调配权和监控权。其次，学院应赋予系部更大的预算分配权、经费支配权、资源配置权等财务管理权限，使系部成为真正的办学主体。应该允许系部在遵守学校财务管理制度的前提下，拥有自主理财权；在遵守学校有关资产管理的规章制度前提下，拥有自主配置资源权；系部在核定的经费和设备规格范围内，有权自主统筹购买和使用工作所需的设备及物品；在学校核定的预算范围内，有权自主编制预算和决算，自主制定财务分配政策；在明确用途及支出比例的基础上，系部可自主审批具体经费使用事项。

3.2加强预算管理，科学分配经费指标

3.2.1明确院系两级的财力来源和预算支出范围。

①明确院系两级的财力来源。学院财力来源由以下几项组成：财政拨付的事业经费；学费收入的部分；校友和社会捐款；专项经费拨款；下属单位上缴收入；房租、利息、科研经费提成等其他收入。系部财力来源包括以下几项：学生的大部分学费；国家定点培养学生培养费的一部分；成人教育收入的大部分；培训班收入；系部其他自筹收入等。系部预算收入的内容表现为两个渠道、四个方面：学院转移财力（包括人员经费、公用经费、项目经费），系部自筹收入。

②明确院系两级预算支出范围。院级预算支出范围包括：院级教职工的人员费用；院级学生资助经费；公共实训平台等建设经费；学院公共事业费；基建项目支出；大型维修经费等。系部预算支出范围包括：系部教职工人员费用；基本运行费用；公共设施费；学生活动经费；学校规定的建设配套经费。小件设备购置与小型维修费等。

③建立院系两级预算体系。学院分别编制全院的综合财务收支预算和院级财力预算。系部根据自己的财力来源和预算支出范围，编制系部财务收支预算，报学校财务部门备案、执行。

3.2.2实行以生均经费标准为核心的经费分配方法。

①合理计算人员经费预算标准。人员经费预算包括教职工工资和学生资助金两大部分。教职工工资可以先按实际在岗教职工核定工资总额预算控制数，逐步过渡到按定编人数进行工资总额包干。绩效工资按系部定岗职数和学院岗位绩效工资标准核定。学生资助金按列入计划的学生人数和标准核定。

②测算公用经费生均标准。第一步，测算公用经费生均综合定额基础标准。可根据财力状况和当地支出水平，以办学“规模、质量和效益”为主要参考因素，测算教学公务费、教学业务费、学生工作经费、公共设施费等每个公用费用项目的单项生均定额，汇总核定公用经费生均综合定额基础标准。第二步，按专业设置公用经费专业折算系数，按照高职院校教育分类设置，设定不同档次的专业折算系数，对不同系部按专业性质确定不同的公用经费定额标准，体现不同专业办学成本的差异。第三步，计算公用经费生均综合定额。其计算公式为：某系部公用经费生均综合定额=公用经费生均综合定额基础标准×该系部学科折算系数。

③建立动态调整机制。根据系部发展要求，结合财力情况、物价变动水平、学生人数变化等因素，对系部公用经费基础定额标准实行动态调整。

④合理分配项目经费。项目经费，主要指学院为了保证重点工作的完成，安排并下达系部的一次性项目资金，以及分配给系部的学生资助经费。为了提高项目经费的分配、使用效率，防止挤占、挪用、积压，应改变先将项目经费分配给职能处室，再由职能处室二次分配给系部的办法，尽量减少二次分配，能直接分配到系部的，由职能处室提出分配意见，列入系部经费预算，一次分配到系部。

3.2.3建立绩效评价机制，创新经费分配模式。为了进一步提高预算经费的使用效益，按照“目标明确、分类考核、先易后难、稳步实施”的原则，建立与公共财政相适应、科学规范的预算绩效评价体系，引入以绩效为导向的资源配置方式。在预算支出绩效考评的基础上，增加绩效奖励，形成“综合定额十专项补贴十绩效奖励”的预算经费分配模式，逐步过渡到最终的绩效拨款。

3.3加强财务监控，规范系部财务管理工作行为

系部的财权可分为决策调配权、执行权、监督权、知情权，怎样分别设置，适当授权，形成既相互协调又相互制约、既有效使用又权责共担的权力运行机制，是对系部进行有效的制衡和监控的关键。由此，要做好以下两个方面的工作：

(1)合理分解并授予财权。在系部财权分解中，首先，将系部经费的决策调配权、监控权授予系部党政联席会议，使预算计划、重要以及重大财务支出、财务预算阶段执行情况置于系部领导集体的审议、决策与监督之下。系部领导集体拥有系部经费使用的最终决定权。其次，将财务的执行权授予行政负责人之一，设置财务审批“一支笔”，并规定“一支笔”审批裁量权的最高限额。学院相应的财务负责人按照规定审批权限，对系部日常财务支出和预算内的重要支出行使审批权；对财务阶段执行情况定期向领导集体做出报告，并定期实施财务公开。再次，将财务报销审核权授予财务人员。财务人员按财务会计法规及学院规定，履行会计核算和财务管理职责。最后，将系部财务的知情评判权、监督权授予职工代表或工会组织，使其对系部财务实施知悉、质询和监督。

(2)监控系部权力运行。一是及时掌握系部财务管理情况，通过定期和随机审核，对系部经费的使用、效益，领导干部在理财中的廉洁情况，从宏观上进行有效监控系部财务运行情况。二是督促财务公开。要求系部建立财务公开制度，明确开的内容、范围、形式、时间，跟踪检查财务公开制度实施情况和效果，收集、分析、反馈意见，接受民主监督。三是强化系部财务绩效考评。学院应建立科学合理的系部财务绩效考评体系，明确考评主体、层次、方法、工作程序、评价指标体系及标准，以及考评结果应用等一系列的规范。定期对系部的财务运行绩效、财务管理绩效、财务综合实力和社会贡献进行考评。考评结果作为对系部进行奖惩的重要依据。四是严格责任追究。对于违规违法办事者，该为而不为，不该为而为之的责任者必须承担相应的党纪、政纪、法纪责任。

3.4加强成本核算，建立资源有偿使用制度

主要的措施是积极推行系列收费制度改革，建立成本分担机制，防止抢占资源和资源闲置浪费现象。对校内单位的水电费，实行按计量收费；对占用的公房、仪器设备、实训场地等，要实施资源有偿使用办法，按资源占用量收费。使校内各单位牢固树立成本效益观念和付费意识、节约意识。

3.5加强财务管理体制探索，实现集权与分权有机结合

《高等学校财务制度》第五条提出，高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校可以实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制。高职院校同样可以根据学校财力结构的划分与院系两级管理职能的特点，按照事权与财权相统一的原则，建立“统一领导、分级管理”的财务管理体制及“系部为主体，权责明晰，一级核算，两级管理”的学校财务工作运行机制。具体来说，学校的财务政策、财务资金、会计核算工作与会计人员等由学校统一管理，确保学校财力资金的集中与会计政策的统一；系部作为管理的主体，则负责本系部预算的编制、管理制度的制定、经费的审批与使用等具体的财务管理工作。

3.6加强作风建设，督促职能部门切实履职。

职能部门要弱化权力意识，淡化官本位意识，充分发挥服务和监督作用。既有过程管理又有目标管理，同时强化宏观管理职能。在下达工作任务后，做好服务工作，加强检查考核。

在践行院系财务两级管理体制的过程中，难免会遇到各种各样的困难和问题，要求学校根据财务管理内、外部环境变化，从经费分配、预算执行、建章建制、监督考核、奖惩措施等各个环节加以规范，确保系部为主体，院系两级财务管理体制顺利运行，充分调动系部办学积极性、主动性和创造性，不断提高学校的综合竞争力。

[1]许学丹.高校内部控制存在的问题及其完善措施[J].财会通讯,2009,(3):88-89.

[2]财政部,教育部.高等学校财务制度[N].2012.

[3]赵莉平.高校财务二级管理内控制度探析[J].财务与金融,2009,(6):71-73.

(责任编校：何俊华)

2015－03－10

湖南省教育科学“十二五”规划项目（项目编号XJK014BXS2018）。

许定爱（1963－），男，湖南岳阳人，副研究员，研究方向为高校财务管理。

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1673-2219（2015）10-0130-03