李亚洲君

民事再审检察建议适用的程序规范

李亚洲君

新修改的《民诉法》对“再审检察建议”作了原则性规定，赋予检察院对同级法院做出的判决、裁定及损害“两益”调解的再审检察建议权。但对于再审检察建议的具体操作运用层面的一些问题没有进一步细化规定。本文将立足《民诉法》的立法原意，围绕再审检察建议的规范适用，发挥再审检察建议的积极作用，作一浅显的探讨。

民事诉讼法；再审检察；程序规范

［作者］李亚洲君，江西财经大学硕士研究生。

原《民诉法》第208条第2款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”这是我国首次在基本法层面上规定民事再审检察建议制度，也是对多年来再审检察建议适用实践探索的肯定和确认，为检察机关适用再审检察建议提供了基本法支撑。但是，《民诉法》对如何具体适用该项制度却没有具体的程序规范。需要进一步理论探讨和司法实践。

一、民事再审检察建议的适用

（一）法律定位

1.民事再审检察建议是一种建议性法律文书，具有适度的法律强制力。首先，民事再审检察建议作为民事抗诉的一种补充民事诉讼监督方式，得到《民诉法》的确认，这体现其法律属性。其次，民事再审检察建议具有固定的文书格式。高检院已制定了再审检察建议书的格式，下发各级检察院适用，这体现其普适性，是法律文书的一个显著特征。

2.民事再审检察建议是提请抗诉监督方式的必要补充。虽然提出检察建议与提请抗诉的适用条件和事由似乎是完全统一的。但是，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民诉监督规则》）第85条规定了两种例外情形：一是原判决、裁定适用法律确有错误的；二是审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊等行为。对出现这两种再审事由的，应当提请上一级人民检察院抗诉。同时，《民诉监督规则》第84条规定了三种不适用再审检察建议的情形，这是从实务中总结出来的不宜适用再审检察建议的三种情形。所以，再审检察建议只是抗诉监督形式的必要补充，不能完全取代提请抗诉形式。

3.民事再审检察建议以提请抗诉为后盾。民事再审检察建议虽然具有一定的法律强制性，但当法院不理会再审检察建议，或者无正当理由不采纳再审检察建议的，检察机关是否就束手无策，答案是否定的。笔者认为，结合实务，以提请抗诉为后盾的情形有三种：一是法院收到再审检察建议后，在三个月内未将审查结果书面回复检察院的；二是法院收到再审检察建议后，经审查作出不予再审的裁定，且法律依据不充分或理由不当的；三是法院收到再审检察建议后，经审查作出再审裁定，但未能在法定期限内依法作出再审判决、裁定的。

（二）适用原则

1.法定性原则。民事再审检察建议的适用应当依据《民诉法》、检法两家商定的相关法律文件，在目前相关程序规定缺位的情况下，只能先强化法检两家协商性立法，待条件成熟后，再通过全国人大及其常委会颁布上位法进行法律规制。

2.程序性参与原则。再审检察建议作为建议性法律文书，其提出的目的是督促法院对原案进行审查，作出是否启动再审程序的裁定。再审检察建议不产生抗诉必然启动再审程序的效果，其是通过检察机关的建议，促使法院采取一定的审查手段，对生效的判决、裁定是否“确有错误”，对生效的民事调解是否存在损害国家利益、社会公共利益进行审查，以达到帮助法院进行“纠错”之目的。这体现其程序的参与性。

3.诉讼监督原则。再审检察建议与抗诉一样，其目的是促使法院对原“确有错误”的民事裁判、调解案件进行再审，以纠正错误，促进司法公正和社会公平。

（三）适用条件

1.适用的主体条件。从全国各地民事检察部门的分工来看，人员配置与申诉案件数量呈现出“倒三角”的状态。由于实践的需求，出现了再审检察建议的应用。一般而言，再审检察建议的适用主体是基层检察机关，主要履行同级监督职责，但基层检察机关适用的主要监督方式还在于抗诉。

2.适用的程序条件。《民诉法》第209条规定，当事人可以向检察机关申请救济途径（包括检察建议和抗诉）有如下三种情况：（1）法院驳回再审申请；（2）法院超过期限没有对再审申请出裁定；（3）再审之判决存在明显纰漏。这是检察机关适用再审检察建议的前置性条件。当然，检察机关依职权启动再审检察建议程序的，则不存在这种限制。

3.适用的具体条件。一是原判决、裁定、调解书已经生效；二是原生效判决、裁定、调解书解决的案件是可以适用再审程序的案件；三是原生效判决、裁定、调解书可能存在错误、符合抗诉的条件，但适用再审检察建议更为适宜的案件。

二、民事再审检察建议程序的启动

（一）依当事人的申请启动

1.当事人申请。《民诉法》第209条规定，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。这是检察机关适用民事再审检察建议的最主要的方式。

2.第三人申请。虽然《民诉法》第56条第3款规定了案外第三人提起撤销原裁判之诉，但《民诉法》第227条规定对第三人之申请有明确规定。据此，第三人可以向检察机关申请检察建议。

3.被法院遗漏的必要共同诉讼人的申请。依照《民诉法》第200条第8项的规定，无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的，可以向法院申请再审。由于向法院申请再审的事由与检察机关提出再审检察建议事由的一致性，因而，当被法院遗漏的必要共同诉讼人向检察机关申请检察建议或者抗诉时，检察机关可以受理。

（二）人民检察院依职权启动

1.人民检察院自行发现。检察院民行检察部门在办案中或经其他途径发现有提出再审检察建议相关线索的，可依职权启动。

2.人民检察院其他办案部门移送线索。最高检《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》第4条规定，职务犯罪侦查部门在办案工作中发现司法工作人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，可能导致原判决、裁定错误的，应当经检察长批准，及时通报负责抗诉工作的部门。该条规定了检察院自侦部门移送线索的情形。实务中，检察院公诉、侦监等部门均可能发现并移送线索。

3.案外人控告、揭发、举报。对案外人（此处不包括第三人）对法院的审判活动、执行活动及法院工作人员的审判行为不当的控告、揭发和举报，民事检察部门认为存在适用再审检察建议需要的，可以启动调查程序。

4.上级检察院、国家权力机关及其他单位交办或转办。依当事人申请启动型的再审检察建议涵盖了依职权启动型的再审检察建议。因此，在一般情况下，人民检察院均可依职权启动再审检察建议程序；但对侵害当事人私权利的违法调解，人民检察院只有根据当事人的申请才能启动再审检察建议程序。

三、再审检察建议的提出及法院的受理

（一）再审检察建议的提出对象

与提请抗诉不同，再审检察建议只能向同级人民法院提出，不能向下级法院提出，更不能向上级法院提出。因此，当上级人民检察院受理民事诉讼监督案件时，应当把好案件管辖关，对不属其管辖的案件，不宜受理。当已经受理后，应当及时向下级人民检察院转办，避免出现再审检察建议发不出去的问题。根据《民诉监督规则》第88条的规定，人民检察院提出再审检察建议，应当制作《再审检察建议书》，在决定提出再审检察建议之日起15日之内将《再审检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作决定提出再审检察建议的《通知书》，发送当事人。这其中的案件卷宗是指检察正卷，而检察内卷则不能移送，届时要归档处理。同时，应当将《再审检察建议书》报上一级人民检察院备案，便于上级人民检察院对案件的把握和指导。在下级人民检察院发出的再审检察建议不符合再审检察建议适用情形的，可及时指令下级人民检察院撤回或直接撤销再审检察建议。

（二）法院的受理和审查

1.法院受理的部门。实践中，对再审检察建议的受理，法院大体存在两种情形。一种是由法院立案庭受理，一种是由法院审监庭受理。笔者认为，应当统一由法院立案庭受理，这是实施立审分立原则的要求。法院立案庭受理后，对再审检察建议监督案件是进行实质审查还是进行形式审查（程序性审查），这在实践中又有不同做法。以笔者所在地的法院为例，因为该院立案庭庭长是从审监庭调来的，所以该院对再审检察建议监督案件是进行实质审查，经审查再审检察建议正确符合再审立案条件的，则由立案庭登记立案后移送审监庭办理。但大多数法院的立案庭只是对再审检察建议监督案件进行程序性审查，或者说进行形式审查，经审查符合再审立案条件的，登记立案后移送审监庭办理。笔者认为，法院立案庭对再审检察建议监督案件宜只进行程序性审查，案件符合再审立案的形式要件，就应当移送审监庭办理。1999年《最高人民法院关于全国法院立案工作座谈会纪要》认为，“基层院一般是立案任务繁重，审监任务不大，故基层法院的立案机构，对申诉、申请再审案件可只进行程序性审查，是否再审立案的决定及再审的审理可都交审监机构去办理”。所以，如果由立案庭对再审检察建议监督案件进行实质审查，容易产生拖、卡现象。以笔者所在地的法院为例，该院立案庭立案任务繁重，人员不足，没有足够的人力和精力对再审检察建议监督案件进行实质审查，对有的监督案件只能拖，导致案件卡在立案庭，阻碍了审判监督程序的顺利进行。

2.法院的审查期限。根据“两高”《法律监督意见》第7条第2款的规定已作明确规定，但该规定对法院审查期限规定不尽科学。人民法院收到检察院的再审检察建议后，首先要对是否需要再审进行立案审查，如果经立案审查认为需要再审的，则要裁定启动再审程序，对该再审案件进行开庭审理，开庭审理后有一个审理结果。因此，法院可能存在两个结果需要回复检察院。而上述规定只笼统地规定法院在三个月内进行审查并将审查结果书面回复检察院是不周全的。笔者认为，法律应当明确，法院在收到检察院的再审检察建议后，在三个月内做出再审或不予再审的裁定，并在做出裁定后三日内将裁定书送达检察院。检察院认为不予再审的裁定不当的，可以提请上级检察院提出抗诉。法院裁定再审的，应当在开庭前三日内将出庭通知书送达检察院，并在再审裁定做出后六个月内做出再审判决。这是按一审再审情况，如果是按二审的，则应当在再审裁定做出后三个月内做出再审判决。再审判决要在三日内送达检察院，以便检察机关入卷备查。

3.法院的裁判。（1）检察院出庭。对检察院是否出席再审法庭，《民诉法》只对检察机关抗诉的案件做出了出庭的规定，对适用再审检察建议的案件未做出规定。由于再审检察建议和抗诉在本质上都是检察机关发挥监督职能的体现，二者虽然启动法院的审级不完全一致，但两者对法院审判活动都履行着法律监督职责。与抗诉书的性质一样，再审检察建议书也是法律监督文书，检察院既然在抗诉案件再审时出庭宣读抗诉书，那么也有必要在建议再审案件开庭时出庭宣读再审检察建议书，并制作再审庭审笔录。笔者认为，法律应明确法院有通知检察院派员出席再审法庭的义务，并应明确检察人员出席法庭的任务。当案件事实已经确定，判决、裁定的主要问题是适用法律错误时，由于人民法院拥有裁判权，人民检察院无出席法庭的必要。当案件事实不清或者证据存在问题时，尤其是人民检察院重新收集了新的证据时，检察院有必要派员出席再审法庭。其他情形，可以由人民检察院自由裁量以决定是否出席再审法庭。结合“两高”《法律监督意见》第13条第2、第3款的规定，笔者认为，检察院提出再审检察建议的再审出庭任务：一是宣读再审检察建议书；二是对人民检察院依职权调查收集的、包括有利于和不利于申诉人的证据予以出示，并对当事人提出的问题予以说明；三是对庭审活动进行监督。检察人员发现庭审活动违法的，应当待庭审结束或休庭之后向检察长报告，以人民检察院的名义提出纠正违法意见或相关检察建议。（2）再审判决书的格式。法院的再审判决书上应当详细写明检察院是何时发出再审检察建议，再审检察建议的理由是什么，法院何时做出再审决定，法院针对建议的理由是如何回复和查明的，针对建议的理由是如何质证的，质证的结果是什么等等，以突出检察机关的民事检察监督属性。但在基层院，做法却很不一样。有的法院只写明检察院发出再审检察建议的时间，对其理由不予阐明；有的法院对法庭中对再审检察建议的理由的质证结果不予阐明。笔者建议，立法应当规范再审检察建议型再审判决书的格式。

四、针对再审检察建议的几个问题

（一）再审检察建议被法院采纳是否属于“法院自纠”范畴

确定再审检察建议被法院采纳是否属于“法院自纠”范畴，其目的是为解决法院再审判决书的格式问题和相关考核标准问题。2002年9月最高人民法院发布的《关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中第17条规定，“经与同级人民法院协商同意并对个案提出检察建议书的，如果符合再审立案条件，法院可以依职权启动再审程序”。对该条存在不同的理解。一种理解认为，不管检察机关提出的建议属何种类型，仅作为法院发现再审案源的一种途径，因而如果法院启动再审程序，均应属法院依职权启动再审程序，属法院自纠范畴。如是，法院在再审判决书中就无须涉及表明检察机关参与监督的相关事项。另一种理解认为，当检察机关对某个案件发出一般性之建议的同时，人民法院根据建议判定该案满足再审立案的要求而发动再审程序的情况归于人民法院依职权发起再审。当检察机关对某个案件发出再审的建议后人民法院根据该建议发起再审的情况则不归于人民法院依职权启动再审的情况。笔者的观点更倾向于后者。第一，检察机关发出再审检察建议，不需要与法院事前沟通。检察机关发出再审检察建议是依法提出，是检察机关履行民事审判监督职责的体现，如果要事前与法院沟通，是不是要看法院的脸色，法院不同意的，我们是否就不再提出？如是，法律的地位在哪里，检察机关的法律监督职责在哪里？其次，检察机关提出再审检察建议，是经过检委会讨论决定的，不因法院不同意或不采纳建议，就撤回建议或不提出建议。再次，法院启动再审程序是因为检察机关的再审检察建议的理由成立，法院再审法庭要针对再审理由或事由进行质证，这也充分体现了再审检察建议书的法律监督性质，体现了再审检察建议被法院采纳不是法院自纠行为，而是检察机关履行法律监督的结果。

实务中，出现法院规避再审检察建议情况。如检察机关提出再审检察建议明明先于法院自纠程序，有的法院却说自己先发现，对检察机关的再审检察建议置之不理。针对这种情况，检察机关可以启动民事调查核实权，查明事实真像，查明确属法院有规避行为的，可以提出纠正违法意见。

（二）法院消极处理再审检察建议的应对

法院消极处理再审检察建议的情形主要有四种。一是不受理再审检察建议书。二是受理后不立案审查。三是立案审查后迟迟不做出裁定是否再审。四是裁定再审后迟迟不开庭做出再审判决。对第一种情形，《民诉法》修订后应该不成问题。许多法院会予以受理。当出现后三种情形时，检察机关可以向法院依法提出纠正违法意见。当然，这需要立法的跟进。因为法律的不完善，会使检察机关法律监督丧失“依据”。

（三）去除立法的协商性和监督的协商性

从十多年来的立法情况来看，由检察院作为监督者、法院作为被监督者共同制定、签署有关再审检察建议的规范性文件的做法很普遍，甚至有些检察院在是否提出再审检察建议也要事先与法院沟通。笔者认为，这实质上是在上位法缺失的情况下检察机关履行审判监督权的一种无奈选择。这种协商性立法和协商性监督其消极作用是明显的，即协商性立法和协商性监督会被被监督者无限挤压，使监督者最终难以实现监督的目的，甚至偏离监督的轨道。所以，《民诉法》修订后，笔者认为，要以此为契机，去除再审检察建议立法的协商性和监督的协商性，通过高层不断完善法律，确保检察机关更好地履行民事诉讼监督职责。

（四）建立引导优先适用再审检察建议的机制

第一点，基层民事检察部门对可以提请抗诉的案件，应当优先适用再审检察建议。一方面基层民事检察部门可以提请抗诉的案件相对较少，民事检察人员办案压力相对较轻，可以优先考虑减少当事人的诉累。第二点，基层检察机关层级较为扁平化，检察委员会的召开程序相对简单，讨论事项也相对较为集中。第三点，基层检察机关与同级人民法院的沟通也更为方便。对于市级或省级的民事检察部门，特别是地市级的民事检察部门，对某些法院采纳率较高的类型案件，可以优先适用再审检察建议，如虚假诉讼案件以及社会影响较大的案件，因为虚假诉讼一旦被查证属实，必然引起再审的结果。故对于这类案件，可以优先适用再审检察建议。还有就是社会影响较大的案件，通过再审检察建议程序，经过检察委员会的讨论做出结论，结果将会更加客观公正并有说服力，也更有效率，快速、便捷地回应公众的关注。相对于其他情况的案件，也可以通过类似于上述考核等级制，引导经办的检察机关工作人员全面行使其再审检查建议监督的方式。如酌量加强再审检察建议的考核力度，提高其权重方式，使再审检察建议与提请抗诉之间存在可选择的空间。

［1］李德恩，李江宁，陈祺.论再检察建议的制度化［J］.吉首大学学报（社会科学版），2012（5）.

［2］李新生.民事行政检察工作重点与案件审查实务［M］.中国检察出版社，2013.

［3］汤维建.新民事诉讼法的理解与适用［M］.中国检察出版社，2013.

［4］郑帆.再审检察建议研究［J］.法制与社会，2013（21）.