□孙司芮 ，刘亚娜（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

我国网络游戏监管模式问题研究

□孙司芮 ，刘亚娜
（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

经过20余年的行业发展，我国的网络游戏产业日趋成熟。从最初的盲目混杂到如今的规范有序，网络游戏监管的成效毋庸置疑。然而，在政府监管有效性的背后，我国监管主体单一、监管权力集中、监管手段有限的网络游戏监管模式所引发的时弊也不容忽视。监管权力的过分集中不仅容易导致行政权力异化的风险，而且还会增加行业发展的成本支出等诸多问题。制约行政监管权利、增强行业监管的有效性、适当引入其他监管主体能够较好地解决我国网络游戏监管模式的主要问题。

网络游戏；监管模式；现实困境；完善对策

根据2015年最新的统计数据显示：仅在2013年，我国网络游戏总产值就已经突破了1 144亿元，当年全国累计受理网络游戏产品审核申报800余项。①凤凰网［EB/OL］.http：//games.ifeng.com/yejiehangqing/detail_2015_03/16/40775650_0.shtml。巨额的资金收益和强劲的产业链辐射功能使网络游戏业已成为数字出版产业的主力军。在经济利益的驱使下，网络游戏一度出现了乱象丛生的问题。早在2004-2009年间，中国网络游戏市场经历了迅猛发展的阶段，同时也成为了网络游戏问题集中爆发的时期。为了使网络游戏市场能够健康有序地发展，2010年初文化部提出了“以加强政府网络游戏监管为重点，进一步完善文化产品内容审查、运营监管的体制机制，切实加强文化市场监管，落实网络游戏经营主体属地化管理”②新华网［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-11/28/content_12554612.htm。的要求。同时，文化部还要求网络游戏企业“设立专门的内容审核部门，配备经文化部门培训考核的专业人员，对游戏产品进行自审自查”。③同上。由此形成了我国规范意义上的网络游戏监管模式，即以政府监管为主导、以企业自审为辅助的监管模式。但遗憾的是，这种监管主体单一、监管权力集中、监管手段有限的监管模式已经难以满足对当前网络游戏监管的现实需求。

1　我国网络游戏监管模式的理论反思

长期以来，我国的网络游戏监管模式在理论界存在较大的争议。从争议双方的代表性理论观点来看，公共利益理论从正当性的角度阐释了政府为什么担任监管主体的问题，而公共选择理论则从行政监管主体具有逐利性容易造成监管失灵的结论否定了政府监管的合理性。然而，以上两种理论在逻辑预设、观点阐释等方面均存在一定的缺陷，阻碍了我国网络游戏监管模式的理论完善。

1.1公共利益理论的解读与反思

公共利益理论的前提预设是将公共利益机关 （监管机关）视为公共利益的代表，其认为不同于其他监管主体的是，公共利益机关（监管机关）的地位是中立的，公共利益机关 （监管机关）的设立和职权行为是利他的，这种公利性是由公众选举来保障的。赞同公共利益理论的学者指出，“无论在哪一个国家，只要是对于一个由公众选举产生的政府而言，代表公众的利益，从公众利益的角度行使政府权力就是其最根本的属性和特征。”［1］该理论认为，公共利益的维护和追求需要通过公共利益机关（监管机关）来实现。一方面，随着市场的开放，更多的参与主体融入到利益追逐的活动当中，“个人自私行为经常性地破坏社会成员之间的协作关系，从而导致市场经济秩序混乱”。［2］如果单纯依赖市场的自我调节，那么就可能会出现损害公共利益的问题，如此一来，就需要借助具有公利属性的监管机关来对市场进行必要的干预和调节。公共利益理论认为，正是因为市场经济中存在的个体理性与团体理性的紧张关系，才使得置于个体之上的公共权力机构具有存在的正当性理由，为行政监管提供了理论支持。

传统公共利益理论对政府监管的规范分析具有一定的解释力度，特别是对一些社会性监管领域的改革具有很大的启发。但仍需要指出的是，从我国的网络游戏监管模式来看，似乎是公共利益理论为行政主体支配性的监管地位之合理性进行了阐释，亦或是我国的网络监管模式从公共利益理论的观点寻找到了正当性根据，但该理论却存在两个不容回避的问题：首先，公共利益理论将公共利益代表机关（监管）的职权行为简单地理解为对公共利益的维护与实现，是缺乏实践根据的理论假设，其最重要的问题是忽视了公共利益代表机关本身的非理性。现实中，行政机关作为监管主体，其监管行为偏离公共利益维护初衷的问题屡见不鲜。以我国的网络游戏监管现状为例：一方面，我国的行政主体占有支配性的监管地位和资源，在我国网络游戏立法尚未健全的情况下，行政主体往往缺乏有效地指引和约束。事实证明，面对网络游戏产业所带来的监管收益，行政主体往往难以恪守“理性人”的角色；另一方面，行政权力具有扩张的本性，一旦网络游戏行业监管发展滞后，行政监管权力就会扩张性地占据其地位，阻碍网络游戏行业监管的完善。因此，对于政府监管权力必须予以约束和限制。其次，公共利益理论在缺少对纠正市场失灵方式有效性论证的情况下，主张政府监管的有效性缺少理论根据。域外国家的监管经验证明，网络游戏行业监管不仅具有合理性，而且还具有效率高、费用低、效果好的特点。此外，就监管成本而言，行业监管具有行政监管无法比拟的优越性。

1.2公共选择理论的解读与反思

公共选择理论是运用新古典学的基本假设和分析方法来研究政治科学的问题，其“基本特征是经济人假设和方法论上的个人主义，它是我们正确理解和运用公共理论的钥匙”。［3］在分析方法上，公共选择理论将经济学中经济人（理性人）的假设作为研究政治问题的前提，它认为政治领域（政治市场）中的个人也是自利的、以自己的利益最大化为行为准则，这一点和经济市场中的经济人并无差异，所以，公共选择理论认为无论在经济市场还是在政治市场中，同一主体的自利性是不变因素，只不过两者的具体实现形式和场域存在差异。即“在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。”［4］值得肯定的是，公共选择理论的合理性在于其揭示了经济领域和政治领域的内在的共性。公共选择理论试图把人的行为纳入一个统一的分析框架或理论模式之中，希望借助经济学的分析实现对同一主体政治行为的解读，从而运用经济学的理论成果为制度完善提供学理支持，其目的是“通过对影响公共决策者的动机分析来建立限制和约束机制，避免产生最坏政策结果的方法”。［5］

从公共选择理论的预设前提来看，当经济人自利性的人格假设移植到公共利益代表机关（监管机关）和监管者的定性问题上，就会得出两者具有追求自利性的结论，而政治活动的基石是公共利益代表机关（监管机关）和监管者，因此，他们的内在意愿在很大程度上能够支配政府监管的决策及其行为目标。如此以来，根据公共选择理论的观点，公共利益的代表机关（监管机关）和监管者的行为动机将都是个体逐利的需求，在实现自身利益最大化的过程中，必将导致政府的监管失灵。然而，这一结论显然不能为公众所认同。首先，公共利益机关作为由公众选举组成、受公众监督的权力部门，在组织结构、权力制约等方面更加规范，显然不同于经济领域中相对宽松的规制环境。其次，在政治领域中的监管者即便具有自利性的特点，但这种追求自身利益的行为受到的职业规范和道德约束往往较之经济领域中的个体更为严格。最后，政府监管具有制度保障性，一旦监管出现问题，行政监管部门必然会予以调节和纠正。此外，从监管失灵的成因来看，行政监管主体的自利性并不是决定性因素，如果将监管失灵的原因简单地归结为行政监管主体的自利性则存在将复杂问题简单化的嫌疑。公共选择理论作为将理性选择模型引入政治分析的一种尝试，在理论层面上完成了对行政监管正当性的外部证成，但不容回避的问题是，公共选择理论的逻辑分析没有充分考虑监管机构与监管者的公共利益属性和利他性。因此，认为行政监管主体的自利性最终会导致监管失灵的结论有失偏颇。

2　我国网络游戏监管模式之流弊

2.1增加了行政权力异化的风险

首先，行政监管主体的垄断地位容易造成权力僭越。从我国的网络游戏监管模式来看，行政监管主体无疑具有明显的优势地位。事实证明，在缺乏权力制约的场域下，行政监管主体手中的行政权力往往会出现膨胀和越位的问题。“行政部门拥有排他性的行政权力，这种行政权力具有强制性、支配社会资源流向的特质，但是碍于公权力的角色，往往难以直接转化为现实利益。然而，权力趋利性的本质在遇到利益诱惑时则很容易被俘获，成为监管对象谋取非法利益的权力工具，进而违背行政管理的目标，导致行政权力异化”。［6］需要指出的是，由于行政监管部门数量众多，利益集团出于成本收益和风险负担的考虑，往往选择预期利益最大的部门进行腐化。在这种情况下，有些行政监管部门为了获得更多的利益，往往就会僭越权力的界限。以网络游戏的属地化监管为例，在部分网络游戏企业密集布局的试点城市，为了保证地方的监管利益，很多行政监管部门对外来游戏企业的准入条件进行了限制或变相限制。与之相反，当本地区的网络游戏企业涉及到异地行政部门监管的问题时，在存在监管争议和监管权力不明的地带时，这些监管部门就会出现“有监管权力一定要行使，没有监管权力制造条件也要监管。”而越权行为往往就在这一“制造监管条件”的过程中自然而然地完成了。

其次，行政监管方式的多头管理容易造成权力私化。长期以来，我国网络游戏监管主体的泛化已是饱受诟病。针对网络游戏的监管，从多部门联合起草行政法规、规章以及联合执法的做法不难看出，网络游戏全面监管的背后实则是部门利益争相角逐的结果。从制度原因来看，我国的监管机构设置是根据管理对象和管理职能划分的，这种监管方式能够实现监管职能与监管对象的有效对接，但存在的弊端也是显而易见的。一方面，监管对象本身具有复杂性，往往难以从单一的角度对此进行定性，而监管对象又通常处于动态的流通环节，必然会涉及诸多监管领域；另一方面，由于我国的行政部门设置缺少《立法法》的有效规范，这样就会不可避免地出现行政监管部门的职能交错和职权重叠问题。当职权出现重叠而又缺乏法律协调机制时，各行政监管部门就会出现宁愿重复实施监管行为也不愿意放弃监管权力的问题。以网络游戏的行政许可设定为例，根据文化部和新闻出版总署各自颁行的行政法规规定，两者都依法对网络游戏经营商享有行政许可资质审查的职权。在明知可能存在“重复审查”的情况下，仍然坚持按照部门法规实施监管职权。而在网络游戏监管立法过程中，各行政监管部门为了巩固、扩充自身的监管权力，往往通过立法建议、标准拟定等多种形式意图实现部门利益的合法化。更有甚者，“一些监管部门的职权行为有着强烈的利益导向性，借执法之名挖空心思‘设租’，以非法利益供养执法队伍，形成执法与违法相互依存的黑色执法产业。”［7］严重违背了职业道德和监管初衷。

2.2增加了行业发展的成本支出

当前，我国行政监管职权的重叠设置增加了企业的成本支出。在各种监管规范陆续诞生之初，网络游戏的主管部门单一且明确，即“只要依法视为‘互联网出版机构’、‘电子出版物出版单位’”的身份就可以依照新闻出版总署的规定进行送审，经过由新闻出版总署组织的专家审查后即可获准出版运营。这一审批程序简便快捷、审批主体明确的审批制度完全符合行业快速发展的需求。然而，随着文化部审批监管权力的介入，网络游戏的审批便不再便捷。最明显的变化体现在行政审批的难度、速度和审批责任上。例如，根据文化部颁行的《互联网文化管理暂行规定》的要求，凡是‘通过向上网用户收费或者电子商务、广告、赞助等方式获取利益，提供互联网文化产品及其服务的活动’将被视为是互联网文化意义上的经营类活动，如此一来，网络游戏的开发和经营者只要其拥有的网络游戏被认定为是经营性互联网文化产品，那么就要送交文化部审批，如不遵照这一规定，就将面临“由省级以上人民政府文化行政部门依据《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定予以查处的问题。”［8］需要指出的是，文化部的审批规定并没有免除网络游戏企业向新闻出版总署送审的义务，只是通过颁布行政规范的方式，从另一个角度实现了对网络游戏企业的监管权，从而增加了网络企业的支出成本。

需要指出的是，这种重叠设置的监管职权是以牺牲行政资源、效率为代价的，而这种代价不仅要由政府买单，还会增加网络游戏行业的成本支出。毫无疑问的是，网络游戏作为一种商业产品，必然要通过价格来实现自身的价值。众所周知，决定价格的重要因素是商品的成本。那么由行政权重叠设置增加的行业成本最终由谁来买单的问题就不言而喻了。这就是，当网络游戏开发、经营企业在承担这一由行政监管原因导致的成本增加负担后，必然会将其转嫁到消费网络游戏的人群之中。与这一后果相比更严重的问题是，当一个行政监管部门通过立法方式实现了部门利益之后，就会产生不良的效仿作用。越来越多的行政监管部门都想获得同样的监管利益，一旦利益攀附于行政权，则又会导致行政权力的腐化。

3　我国网络游戏监管模式的完善对策

3.1制约网络游戏行政监管主体权力

首先，增强法制对行政监管权力的制约性。作为定纷止争的依据，法律能够通过自身的权威性和强制性对行政监管权力加以规范和约束。我国之所以长期存在网络游戏监管部门繁多的弊病，很大程度上是因为缺少高位阶的网络游戏监管立法。在这种情况下，代表部门利益缺少协作思想的监管规章比比皆是。经笔者粗略统计，我国由行政监管部门单独或联合制定的网络游戏监管规章已接近30项，我国网络游戏监管立法亟待统一完善。在统一立法的过程中，一方面，必须明确规范权力主体方面的内容，从而使各行政监管部门的职权透明化、使各行政监管部门制定的行政法规和规章能够协调适用，减少法律冲突。此外，还要通过立法明确对网络游戏行政监管部门职权的监督内容。对过度审查、重复审查、处罚程序、处罚结果进行监督。对违法监管的部门和个人实行行政问责。另一方面，还应当结合行政监管部门的监管经验，制定切实可行的监管标准，从而减少监管对象的经营成本和抵触心理。具体而言，监管标准的设立应当减少部门差异性，符合网络游戏市场的发展需求，减少需要借助主观判断的评价事项，从而提高网络游戏发展的活力，减少权力可运作的空间。

其次，加强制度对行政监管权力的制约性。制度化的意义不仅在于对秩序的维护，更重要的是对权力的约束。制度的建立和健全能够最大化的消减行政权力异化的风险，保障权力的有序运行和规范行使。为了使我国的网络游戏监管制度能够得以完善，一方面，要加强公众参与网络游戏监管的制度建设，从而限缩行政监管权力行使的范围，减少权力腐败的可能，实现权力的外部制约，加快政府职能转型，实现监管的民主决策，使广大民众能够真正实现自己的监督权，实现与行政权力的直接对话，表达自身的利益诉求和对网络游戏行业完善的意见。另一方面，要完善网络游戏市场监管的救济制度。除去权力腐败原因的监管问题，行政监管部门的决策失误、判断错误也会在一定程度上对监管对象和监管结果造成影响。过分的强调行政监管部门的监管权力，而不对监管对象受损的权利加以救济是不符合法律逻辑的。因此，应当对存在于行政许可审批、行政处罚方面出现的权益侵害问题规定救济的途径和措施。此外，还应当强化网络游戏的事中监管制度。长期以来，我国的监管模式都较为注重以资质许可为重点的事前监管，以行政处罚为主的事后监管，事中监管多是通过突击加定期的监督检查实现的，缺少真正的管理引导和约束。因此，应当在事中监管方面将监管的内容制度化，是监督不再靠突击，使管理不再靠宣传。

3.2增强网络游戏行业监管的有效性

首先，提高对行业监管作用的认识。与我国过分注重行政权力介入的监管模式不同，以美国为代表的西方国家往往更注重通过行业的自身调节来发挥监管效果。与我国相比，美国网络游戏的发展水平和完善程度更胜一筹。其中，法律的约束固然重要，但行业监管的巨大作用也不容小觑。在美国，网络游戏开发和经营主体都要纳入行业协会，在行业协会的管理之下，进行有序竞争，合法经营活动，与行政监管不同，行业监管作为技术水平更高、运行效率更快的组织，往往能够发挥出更加有利的监管效果。需要指出的是，在美国行业监管高度发达的背后，则是美国民众对行业协会的信任。这种信任源自于制度的保障、权力的赋予以及责任的严苛。我国的行业协会之所以得不到信任，一方面是因为我国缺少行业协会的法律环境，另一方面则是因为行业协会的作用发挥得并不明显。以至于网络游戏企业认为行业协会是“行业寡头的俱乐部”；广大民众认为行业协会是政府扶持的“小监管机构”；行政监管部门认为行业协会是网络游戏企业的“保护伞”。这些基于不同心态对行业监管的错误认识，都应当通过树立行业协会的正面形象，规范行业协会的监管作用来加以扭转。

其次，提升行业监管的水平。不得不说，我国网络游戏行业监管的冷遇与自身的监管水平也不无关系。在我国，由于行业协会尚未步入法制化轨道，因而缺少法定的奖惩权利，行业协会的主要任务是负责解决本行业内部的发展和协调问题，对于违反行业规定的行为处理主要是依据行业内部自愿达成的协议进行，而这种协议的处罚措施往往不具有法律效力，这就将会在很大程度上影响行业监管的成效，导致行业监管权的虚化。需要指出的是，由于缺少对行业协会的建设，我国行业协会的发展程度和水平带有一定的地域性和领域差异。当前，我国的网络游戏行业协会因其监管地位、监管水平等原因尚未形成与行政监管交相辉映的格局。在网络游戏行业协会未来发展的道路上，提升监管能力的重任应当与提高行业协会的服务水平一道，成为其发展的目标。

4　结语

长期以来，附加在网络游戏当中的暴力、偏激、色情等信息，往往被误解为网络游戏本身的代名词。由于网络游戏和网络本身的科技性，使得占有大量信息和技术资源的行政部门更适合监管。但随着网络游戏行业的不断发展，经过市场筛选和企业竞争使很多不符合主流意识、价值评判标准的网络游戏逐渐被淘汰，而真正代表网络游戏精神文明的精华也将得到认可。在这一扬弃的过程中，网络游戏行业自身得到了真正的发展，也加强了行业监管制度建设。同时，随着互联网大规模的应用，较之行政监管，基层民众反而是更容易接触和发现网络游戏弊病的主体。面对网络游戏产业升级的日新月异，相比网络游戏行业监管、公众监管的蓬勃发展，行政监管庞大的资金投入、精力支出将会使当前以行政监管为主的监管模式逐渐丧失优越性。当我们意识到网络游戏监管未来的发展趋势时，应当适时地借鉴国外的监管经验，真正为我国的政府职能转变和网络游戏产业发展进行有益的思考，提出符合我国国情的网络游戏监管模式完善对策。

［1］杨凤.政府监管的一种规范分析［J］.经济纵横，2007，（22）：78，81.

［2］［4］［5］宋慧宇.行政监管权研究［D］.吉林大学博士学位论文，2010.

［3］阮守武.公共选择理论的方法与研究框架［J］.经济问题探索，2009，（11）：1.

［6］［美］凯斯·R·桑斯坦.权利革命之后：重塑规制国［M］.钟瑞华译.北京：中国人民大学出版社，2008.116.

［7］孔凡河.行政权力异化的制度成因及治理路径［J］.广东行政学院学报，2012，（5）：23.

［8］黄庭满，罗博.行政权力四种“异化”现象［N］.经济参考报，2006-06-19.

责任编辑王友海

编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.10.028

G124

A

1004-0544（2015）10-0160-05

国家社会科学基金项目（13BFX058）。

孙司芮（1987-），女，吉林长春人，东北师范大学政法学院博士生；刘亚娜（1973-），女，辽宁建昌人，东北师范大学政法学院教授、博士生导师。