惠　晶

（江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏徐州221116）

养老服务体系建设的现状及完善对策
——以张家港杨舍镇养老服务为例

惠晶

（江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏徐州221116）

随着“银发浪潮”的到来，人口老龄化不仅对养老家庭带来极大压力，同时也给整个社会的发展带来了阻碍。通过对张家港市杨舍镇老年人的基本状况、养老服务业的发展情况进行分析、研究，针对养老工作中出现的问题提出了相应的对策：转变养老观念，建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会化养老服务体系。

养老服务体系；老龄化；家庭养老；社区养老；张家港杨舍镇

21世纪是人口老龄化的时代，人口老龄化带来的老人照料压力将是我国目前面临的一个比较突出的社会问题。在2010年第六次全国人口普查数据中显示，60岁及以上人口为177 648 705人，占全国总人口的13.26%，比2000年上升1.91个百分点。［1］根据全国老龄工作委员会办公室在2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，到2020年，我国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%；到2050年，我国老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。［2］面对如此严峻的人口老龄化趋势，开展和加强养老服务已成为我国缓解人口老龄化压力的当务之急。在这种背景下，研究如何因地制宜、量力而行地完善基本养老服务体系建设，无论是在理论上还是实践中都具有十分重要的意义。

一、我国现有的养老模式简析

我国目前有三种基本的养老模式，分别是家庭养老、机构养老和社区养老。家庭养老是传统的养老模式，机构养老是社会化的养老模式，社区养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式。

（一）家庭养老

几千年来，家庭养老一直都是我国养老的主要方式。养儿防老这种延续了几千年的观念仍对现在的人们，尤其是老年人，有着深刻的影响。但是，随着社会经济的发展，年轻人的工作负担日益加重，工作时间几乎占据了他们日常生活的大部分时间，再加上“421”型家庭的增多，年轻夫妇不仅要照顾自己的子女，还得照料四位老人，面对如此大的压力，使得子女在对老人的赡养上力不从心。家庭养老这一传统养老方式正随着家庭结构的变化而逐步向社会养老过渡。

（二）机构养老

机构养老是指由专门的养老机构，包括福利院、养老院、托老所、老年公寓、临终关怀医院等，将老人集中起来，进行全方位的照顾。机构养老曾被认为是现代化的社会养老模式，专业水平比较高。但机构养老同样也存在以下局限：首先，造成资源的浪费，养老机构要重新占用土地资源和水电资源，而老人进到养老机构后，原来的住宅和完善的生活设施都将闲置；其次，部分较好的养老机构收费较高，收入水平较低的老人无法承担这一支出；最后，也是最重要的，绝大多数老年人并不愿意去养老机构，老人们不愿离开自己生活了一辈子的地方。机构养老不能满足老年人群的众多需要，发展方面存在局限。［3］8-9

（三）社区养老

社区养老模式既不是传统的家庭养老模式，也不是单纯的社会养老模式，而是将社会机构养老中的各项服务引入社区，从而满足老年人在熟悉的环境中也能享受物质供给、医疗、法律、精神照料等需求的养老模式。它吸收了家庭养老和机构养老的优点，但也存在以下问题：首先，资金来源大多依靠政府补助，随着人口老龄化的发展，政府难以承担所有的费用；其次，社区服务人员不足，服务人员专业化水平不高；最后，覆盖面不广，开展范围小。［3］8-9

二、张家港市杨舍镇养老服务现状

目前，张家港市基本形成了社会养老与家庭养老并存的养老模式。全市老年人依靠相关机构养老的有0.14万人，占0.82%；采用居家养老的有16.963万人，占99.18%，其中靠子女赡养传统式家庭养老的有16.45万人，占老年人口的96.18%；依托社区服务居家养老的有0.513万人，占3%左右。［4］B02

张家港市杨舍镇现有户籍人口27.87万，60岁以上老年人5.036万人，占总人口数的18.07%，其中，70岁以上高龄老人2.16万人，空巢老人2 931人，失智老人98人。［5］老年人口规模扩大、数量增多，老年人口的高龄化、空巢化、残疾化趋势愈发突出，这已成为该镇人口构成的一个重要特征，养老服务需求的扩大与公共服务资源有限的矛盾逐渐显现。面对这种形势，张家港市杨舍镇积极探索，实施立体式、多元化的养老服务模式，建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的养老服务体系。

（一）以家庭养老为基础，弘扬传统美德，发挥家庭养老的基础作用

加大孝道文化的宣教力度。以道德讲堂为平台，通过人们喜闻乐见、形式丰富多样的宣传教育，让群众把弘扬孝道文化同构建和谐社会紧密联系起来；以塑造先进典型为载体，表彰先进家庭和先进个人，切实形成“百德孝为本，百善孝为先”的浓郁氛围。

（二）以社区养老为依托，挖掘社会资源，完善社区养老服务网络

1.大力建设社区养老服务设施，不断健全社区养老服务网络。目前，张家港市杨舍镇共建有4个居家养老服务中心和15个居家养老服务站示范点，每个站点成立了由专职兼职养老服务员、社区养老志愿者组成的居家养老队伍，根据老年人的经济、家庭情况，分别实行无偿、低偿、有偿服务，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、法律援助、文体教育、安全保护等服务。如城东街道“万岁乐苑”居家养老服务中心，为在中心活动的老人们提供了午餐服务，为行动不便的老人提供送餐上门，还成立了老年居民健康自助体检屋，免费为老年人测量心肺功能、血压血糖等。

2.开展“亲情”虚拟养老服务。2013年1月起，张家港市启动了“亲情”虚拟养老服务试点，先期依托12345服务热线平台，为1 000多户老年人家庭安装了“一键通”话机，为老年人提供应急呼叫服务。在此基础上，依托市便民服务中心公共信息服务平台，成立了集养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络于一体的亲情虚拟养老院。为居住在市区二环路以内4个街道60周岁及以上的居家老人试点服务，开展人文关怀、生活照料、家政物业等三大类、39小项的社区居家养老服务。

（三）以机构养老为支撑，加大政府投入，大力改善养老服务设施

1.敬老院养老稳步开展。投资2 300万元新建的杨舍镇老年服务中心，现有管理、服务人员45名，服务对象210名，其中“五保”老人130人、寄养老人80名。目前敬老院还在进一步扩大社会托养的管理模式，在确保“五保”老人政府供养的基础上，实施市场化运作，提高床位利用率，届时寄养老人将达到100余人。

2.村级养老院初见雏形。闸上村老年公寓一期工程投入资金300万元，设计床位50张，现入住老人20人，工作人员12人。根据不同对象需求，设标准双人房、夫妻房两种居家式套房，还设有餐厅、健身房、棋牌室、阅览室等多种完善配套的生活设施。该项目主要针对本村辖区内的老人提供入住服务，为村级养老院提供了一个典型模板。

3.高端养老机构逐步兴起。张家港市人和老年公寓，是全市首家民营大型高端综合养老会所，位于杨舍镇南新村，占地面积32.5亩，单体建筑13幢，总建筑面积24 335平方米，项目总投资额近1.8亿元，一期工程设计床位600张。［5］建成后的人和老年公寓，是一个集餐饮供给、文化娱乐、医疗康复、护理服务为一体的综合性养老机构，是老年人延年益寿、安享晚年的福地。公寓主体工程于2012年4月开工建设，现已基本完工。

三、张家港市杨舍镇养老服务工作中存在的问题

（一）家庭养老有弱化的趋势

一方面，空巢家庭日益增多，传统的家庭养老模式受到了极大的挑战。对于老社区，很多子女不与老人同住，即使子女定期给老年人提供养老费用，老年人也往往很难得到子女的生活照料、精神慰藉，养老服务无法保障。另一方面，年轻一代养老观念逐渐淡薄。人们对以家庭为主的传统养老模式的认可度越来越低，传统的道德和孝道文化对人们的约束力逐渐减弱。

（二）老人购买养老服务意向较低

很多老年人对于政府免费提供的服务容易接受，甚至认为养老应该是政府的义务和责任，政府该为自己的养老买单。倘若要求老人为自己所享受到的服务支付相应的资金，绝大多数老人则不愿意承担这一支出。一方面是因为老年人本身的经济收入情况并不很理想，而现在让他们花钱购买服务更不现实；另一方面，老年人认为花钱购买服务的代价太大，他们不愿意尝试新的东西，这也使得“亲情”虚拟养老院在短时间内的全面推广有了一定难度。

（三）机构养老受益面小，公共养老服务资源逆均等化迫在眉睫

一方面，机构养老受益面小，政府财政投入多，压力大，且受到土地资源的限制，难以高比例持续发展。2012年，该镇养老床位总数已达1 950张，仍不能很好地满足需求；另一方面，区域内公办养老机构档次虽较高，目前却以低廉的价格“托底”，致使不少家庭条件较好的老人参与争夺优质公共养老资源，在公共资源的分配上，没能给贫困、失能的老年人雪中送炭，而是给高收入的老年人锦上添花，造成公共养老服务资源的逆均等化发展。

（四）服务人员数量相对不足、专业化程度不高

目前“亲情”虚拟养老院共有家政人员90多名，绝大部分来自市区大龄失业和郊区被征地农民。出于语言沟通、饮食习惯、生活方式、观念行为等共同性需求的考虑，虚拟养老院招聘服务人员时主要招本地人，但对家政员工的要求却不低，要求持证或具有一定从业经验才能上岗。但本地愿意并且符合要求的服务人员数量极为有限，出现为老服务供不应求的局面。

四、完善张家港养老服务体系建设的对策建议

（一）宣传和弘扬优良养老传统，营造敬老氛围

加强科学宣传，更新家庭养老理念，继续大力弘扬家庭子女赡养老人的传统美德。广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，强化赡养老人是每个公民的责任和应尽的义务的意识，形成家庭养老的良好氛围，使老年人体会到家庭的温暖。［6］100-104子女的关爱和照顾不仅是对老人物质生活上的照料，更重要的是精神的慰藉，老人年老之时最大的愿望莫过于膝下儿女常伴左右，子女与老人多谈心、交流，让老人不会觉得孤单。

（二）积极推广各社区居家养老服务的成功经验

一方面，积极推广“亲情”虚拟养老院的做法，进一步加强宣传力度。虚拟养老院是一种全新的社区居家养老模式，为社会性的养老问题开创了一条新路。另一方面，积极倡导和鼓励各地建立深受老年人欢迎的养老服务模式。养老服务首先要根据老年人的需求，应采取多样式和多元化的养老形式。如苏州平江区的“老年公寓助餐点”、苏州金阊区的“日间照料中心”，逐步形成多方力量参与、多种形式发展的养老服务格局。

（三）多渠道筹措资金，实现投资主体多元化

首先，在税收的再分配中适当加大社会保障资金支出比例，政府可以考虑设立专项启动资金。其次，提供合资、合作等形式，引进外资发展养老事业。引进并利用外资有助于降低机构养老的经营成本，提供资金的利用效率。最后，广泛吸引社会捐助。［7］68-70

（四）加大社区居家养老服务人员的知识技能培训力度，逐步实现为老服务队伍的专业化、职业化

由民政部门与劳动和社会保障部门牵头组织，依托高校、医疗机构、政府相关部门，按照统一的大纲和教材，开展养老服务人员的职业道德、相关专业知识和技能的培训，实现持证上岗。在职业教育中，开设居家养老服务的相关课程或专业，加快养老护理专业服务人员的培养。同时，要通过加大宣传力度，提升家政服务从业人员的社会地位和职业声望，鼓励支持更多的年轻劳动者投身于为老服务。

（五）政策支撑，措施保障

首先，政府应高度重视养老服务事业的发展，将其列入重要议事日程，制定加快推进基本养老服务体系建设的具体政策。其次，政府应加大扶持力度。保障养老机构建设用地和社区养老服务设施用房；对公办养老服务机构加大财政投入力度，对民办养老服务机构实行建设和运营补贴。［8］206-211

老年人不仅是家庭的骄傲，更是社会的骄傲，他们终其一生，为家庭、社会付出了他们毕生的精力，做出了巨大的贡献。然而随着社会经济的发展，现代化进程的不断加快，老龄人口不断增多，再过几年，新增老年人口将以独生子女父母为主体，家庭养老功能有可能会弱化，纯老年人家庭、高龄老年人家庭将不断增多，随之而来的养老问题会更加突出。“最美不过夕阳红”，为了不再让这抹“红”暗淡无光，而是使之重新成为社会的一道独特风景线，还需要努力完善、积极探索养老服务模式，使老年人能安享幸福的晚年，真正做到使老年人老有所养、老有所乐、老有所学、老有所医、老有所为。

［1］百度百科.第六次全国人口普查人口基本情况［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/link？url=ETk2tKN1bFIem-K6AAhc，2011-04-28.

［2］全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告［EB/OL］.http：//www.LaoLing. com，2006-02-23.

［3］李丽君.基本养老服务体系建设［J］.先驱论坛，2011（14）.

［4］朱育才.如何推进张家港市社会化养老服务［N］.人民政协报，2009-8-24.

［5］张家港市民政局.张家港市杨舍镇养老服务模式多元化的几点思考［EB/OL］.http：//www.mzj.suzhou. gov.cn/szmz/infodetail/？infoid=6c4c3a9c-1755-4e17-9ff1-006577531974，2013-3-20.

［6］刘益梅.人口老龄化背景下社会化养老服务体系的探讨［J］.广西社会科学，2011（7）.

［7］万谊娜.江西省人口老龄化与社区养老服务体系的思考——以南昌市东湖区为例［J］.金融与经济，2007（11）.

［8］张晓霞.江西省基本养老服务体系建设的现状及完善对策［J］.江西社会科学，2011（2）.

C913.6

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10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.01.10

2014-03-20

惠晶，江苏师范大学法律与公共事务学部公共管理专业研究生，研究方向：行政管理。