张丽

摘要：当前，地方债务融资平台在推动当地经济社会发展等方面发挥了重要作用。但是，也应当注意到融资平台自身潜在的财务风险。本文围绕地方债务融资平台的财务风险提出了建议措施。

关键词：地方债务融资平台 财务风险

一、地方债务融资平台财务风险相关概述

当前，温州市拥有各类型的地方政府融资平台，这其中既有多家综合性的投资公司，也有多家行业性质的投资公司，这些行业性质的投资公司大都是市政府授权运营的国有独资企业，它们都具有独立法人资格。

地方政府债务融资平台在概念上有广义和狭义的区分。广义的地方政府债务融资平台是指地方政府多维度的融资模式，主要包括财政部为地方政府代为发行的政府债券、地方政府向商业银行申请的资金放贷以及地方政府依靠自身下属的相关投资融资公司所发行的城市投资债券等。

与广义的地方政府债务融资平台相对应，地方政府债务融资平台也有着狭义的概念，根据我国财政部以及证监会等相关部委将狭义的地方政府债务融资平台定义为地方政府以及其相关的机构部门或者所属的事业单位等依靠股权注入、土地注入或者财政拨款等方式所设立的，并且具有公益性政府项目投资融资功能的具有独立法人资格的相关经济实体，这些经济实体主要包括行业性质的投资公司以及其他各种类型的综合性投资公司，例如投资开发公司、交通融资投资公司、建设投资公司以及国有资产运营公司等。

二、地方债务融资平台财务风险分析

从2009年至今，全国各级地方政府依靠地方债务融资平台有效地实现了财政资金融资，这一举措能够获得数倍的信贷资金，地方政府将这一信贷资金大都投资于地方基础设施建设等相关领域，这有助于地方政府切实摆脱金融危机的不利影响，对于推动地方经济发展具有重要的现实意义。但是在肯定地方政府债务融资平台积极意义的同时，也应当意识到这一融资平台规模扩张所带来的一系列问题及风险，明确地方政府债务融资平台相关财务风险的成因以及相关影响对于进一步发挥这一平台的积极性作用具有重要意义。一般情况下，地方政府债务融资平台财务风险主要有以下几个方面：

首先，地方政府债务融资平台的治理结构不完善，人才队伍建设有待于进一步强化。地方政府债务融资平台由于是在地方政府的主导下成立的，因此它们的独立性很难保障，也就是作为地方政府全额出资所成立的债务融资平台的独立性较低。常常受到地方政府的干预或者直接参与，公司的管理体制很难实现现代化，这就使得地方债务融资平台的体制机制潜在性的风险大于现存的财务债务风险。这一问题的表现是多方面的，如某些地方政府债务融资平台在运营以及贷款主体的设立上存在不规范的问题；划拨给该融资平台的国有资产质量不高，较为劣质，项目本身的资本金不实。与此同时，不少地方政府债务融资平台的管理也不够完善，平台公司的高级管理者通常都是地方政府的公务人员，由地方政府指派委任，缺少现代化的管理理念和经营经验，难以确保平台公司投融资决策以及相关投资项目可行性分析的准确性和科学性。在管理中缺少创新性，不少地方债务融资平台为了解决依靠应收账款作为抵押质押来发行平台企业债券的困境，要求依靠土地抵押担保的方式来进行企业债券的发行，缺少创新性。

其次，地方债务融资平台在运作上不够规范严谨。依照国家部委相关规定，在进行经营性固定资产相关投资项目时应当严格实行资本金制度。实施投资项目的资本金制度就是指在整个的投资项目总金额中投资者所认缴的所有出资额。对于该投资项目而言，项目资本金属于非债务性资金的范畴，投资项目的项目法人不承担该部分资本金的债务以及相关利息。这主要是为了避免盲目投资可能造成的债权人风险，也有利于避免项目建设中可能发生的项目失败风险。尽管对于投资项目有着明确的资本金规定，但是在实际运作中一些地方政府的融资平台有着资本金不实或者资本金不足的情况，甚至于在建设完平台公司后将资本金抽走，这极易造成地方政府债务融资平台存在财务风险。平台公司的负债规模逐步扩张，虚假出资和资金抽逃的问题日益明显，这些都是平台公司财务风险产生的重要原因。

再次，地方政府债务融资平台多头借款的问题也会导致财务风险较为严重。近年来地方上债务融资平台发展规模较快，数量较多，但是在管理上依旧没有实现统一化，这极易造成信息不对称的现象。这种信息不对称的现象会使得商业银行在进行贷前调查时难以获得真实的财务信息。在实际操作中，地方政府常常会利用变相的财政担保方式来依靠融资平台公司向商业银行实现资金借贷，并将这些资金融集为资金池，结合基建等相关工程的进展情况来提取资金。这一方式提高了地方政府债务融资平台在资金使用上的方便性，但是也增加了商业银行资金借贷中的跟踪难度，不利于信贷资金风险的防范，对于平台公司的财务风险防范具有不利影响。

最后，地方政府债务融资平台债务偿付能力不够强，加深了财务风险。经营性项目本身具有比较稳定的预期现金流量，商业银行可以依靠这一项目来对平台公司发放贷款并及时收回。但是相对于经营性项目而言，公益性项目本身往往不具有充足的预期现金流量，相应的贷款还款常常需要依靠地方政府的抵押担保来实现。而且不少地方融资平台中承担了较大规模的负债，地方政府债务融资平台的债务总额在整个地方政府性的债务总额中占有较大比重。与此同时，地方政府隐性债务也伴随着地方政府债务融资平台债务到期难以及时偿还的背景而逐渐显性化，并最终导致商业银行坏账的形成。地方政府债务融资平台在贷款上也普遍存在着期限较长、额度较大的特征，这一特征始终没有得到有效的改善，在这一情况下资金的监督和管理也就存在着较大的困难，由此产生的信用风险也比较高。正是基于此，地方政府债务融资平台所产生的违约风险也很可能会出现放大以及叠加的情况。

三、切实规避地方债务融资平台财务风险的建议

地方政府债务融资平台在推动当地经济社会发展、有效实现资金融资、解决地方政府发展中遇到的资金瓶颈问题上具有重要的战略意义，在重视地方政府债务融资平台建设的同时，还需要进一步规范其运营过程，全面掌握其财务风险，针对地方政府债务融资平台在运营中可能产生的各种财务风险采取针对性的建议措施，切实发挥地方政府债务融资平台的建设性作用。具体来讲，可以从以下几个方面来落实：

首先，进一步建立完善地方政府债务融资平台的退出机制。当前，地方政府债务融资平台在退出机制上尚不完善，在进一步明确平台公司的退出机制上应当区别性对待。假若该融资平台主要是依赖于财政性资金来偿还债务并且往往承担的主要是公益性质的项目建设、融资以及运营，则应当明确禁止该平台公司新增融资项目，将资金集中于项目收尾和项目续建，避免信贷收紧出现财务风险。对于那些承担经营性收入的项目融资并且基本上都是依靠自身收益来偿还债务的地方融资平台，应当进一步充实其资本金，强化治理结构，尽量减少财务风险的发生。

其次，强化地方债务融资平台自身的资金融资渠道，提升融资能力建设。地方政府债务融资平台承担着较多的公益性融资建设项目，这些投资具有较好的社会效益，但是投资回报较低，因此平台公司应当强化自身在经营性项目上的投资收益，依靠管理模式创新有效降低管理成本、提高资金使用效率和效益、杜绝资源浪费。在实际管理中，大多数地方政府债务融资平台都面临着营业收入资金来源较为单一、地方政府土地出让金占比较大的问题，这样的一种单一管理模式不利于平台公司的长期发展和财务风险的有效规避，可持续性不高。在这一情况下，平台公司可以依靠参股控股等方式获得经营性收益。

再次，积极改善政府债务信息不对称的局面。地方政府债务融资平台能够为地方政府带来融资便利，但同时也带来了较大的财务风险和不确定性。不论是资本市场直接融资还是银行信贷融资，大量的或有负债都直接导致政府跟投资者之间存在着较大的信息不对称问题，难以准确评估地方政府信用，也会使得地方政府债务规模急剧膨胀。因此应当积极改善信息不对称的局面，公开政府债务信息，进一步明确偿债的资金来源和责任主体，切实保障债务偿还的及时性，使得地方政府债务问题更为透明和显性化。

（作者单位：温州教育发展投资集团有限公司）