学校教育的教师责任与政府责任〔*〕

2015-02-25程志龙程志宏

学术界 2015年4期

○ 程志龙，程志宏

(1．蚌埠学院文学与教育系，安徽蚌埠 233030;2．淮北师范大学教育学院，安徽淮北 235000)

学校教育一般来说包括基础教育和高等教育，学校教育是与社会教育和家庭教育相对应的。这里的学校教育特指基础教育，它不仅包括初等教育、中等教育，也包括学前教育。学生在学校以学习为中心任务，是学习的主体力量，《学会生存——世界教育的今天和明天》认为“未来的学校必须把教育对象变成自己教育自己的主体，受教育的人必须成为教育他自己的人，别人的教育必须成为这个人自己的教育。”〔1〕教师和政府是学生学习的外部支持力量。然而，在教育实践中，学生的主体作用发挥不充分，教师的支持作用也发挥不足，政府的支持、保障、促进和监督作用存在缺失等等，这些都成为制约教育健康持续发展的主要因素。党的十八大报告提出“全面推进依法治国”，发展教育要做到依法治教和依法执教。明确政府和教师的职责对于办好人民满意的教育至关重要。

一、学生的中心任务是学习

教育的构成要素很多，主要包括教育者、教育手段和教育对象。教育对象就是学生，其主要任务是学习，他们是学习的主体。对人类而言，学习是与每个人生命过程本身并存的。人类认识的一切方面都来源于学习，来源于个体经验的获得。从学生身心发展说，学生是成长过程中的人。学生正处在长身体、长知识的关键时期，同时也是其人生观和世界观形成的重要时期。这个时期也是其学习活动的最佳时期。把学习作为学生的主要任务，表明正在发展成熟过程中的人和以从事劳动、工作为主要活动的成人相区别。

“学习”是由“学”和“习”组成的。孔子曰:“学而时习之”，这是最早把学和习联系在一起的。学是闻、见，是获得知识、技能，主要是指接受感性知识与书本知识，有时还包括思的含义。习是巩固知识、技能，包括温习、实习、练习，有时还包括“行”的含义。因此，学习就是获得知识，形成技能，培养聪明才智的过程，即学、思、习、行的总称。学习有广义和狭义之分，从广义上讲，凡是以个体经验的方式所发生的个体适应变化都是学习。从狭义上讲，学习是专指学生在学校里的学习。这是学习的一种特殊形式，是学生在教师的指导下进行的一种有目的、有计划、有组织和系统的活动，是在较短的时间内继承间接经验的一条捷径。

学习现象是非常复杂的，根据学习对象、内容、形式、水平的不同，将学习分为不同的类型。雷兹兰(Razran，1971)将学习分为反应性学习、联结性学习、综合性学习和象征性学习四大类。每一类又包含一些子类别。加涅(Gagné，1965)根据学习繁简程度的不同，将学习分为信号学习、连锁学习、刺激—反应学习、辨别学习、言语联想学习、概念学习、规则的学习和解决问题的学习等八类。加涅后来又将这八类学习分为连锁学习、辨别学习、具体概念学习、定义概念学习、规则的学习、解决问题的学习等六类。加涅在70年代又把学习分为认知策略、智力技能、运动技能、言语信息、态度等五大领域。奥苏伯尔根据学习材料与学习者原有认知结构的关系，把学习分为机械学习和意义学习。根据学习的方式将学习分为接受学习和发现学习。冯忠良将学习分为知识的学习、技能的学习和社会规范的学习三类。布卢姆(B．S．Bloom)将学习分为动作技能领域、情感领域和认知领域三大类，每一大类又包含一些子类别。

学生的学习是一种特殊形式的学习，它不同于一般人的学习，不同于日常生活的学习，也不同于劳动、工作中的学习。学生的学习内容包括知识、技能和学习策略的掌握，问题解决和创造能力的培养，道德品质和健康心理的养成。社会生活的各个领域都有其不同性质的活动和主要的社会职能。学校以教学为主，区别于其他部门，学生以学习为主，区别于其他社会角色所承担的任务。

学习知识的渠道很多，有来自社会的，也有来自家庭和学校的。其中，学校是我们获得知识的主要渠道。学校教育把我们学习的知识系统化，为学习知识提供了一条捷径。学生学习的知识又包括文化知识和生活知识。

21世纪教育哲学新的知识观、学习观表明现代学生应当更好地学习，发展自己的理智性和永无休止的进取精神、创造精神，爱好学习，学会学习，并为将来终身学习打下基础。国家、社会、学校、家庭应依法保证学生接受应有的教育，为学生学习提供必要条件。

二、学校教育的教师责任

(一)责任的内涵

对于“责任”，很多学者见仁见智。古代“责任”的主要含义是担任职责和份内该做的事。19世纪，丁韪良用“责任”二字翻译《万国公法》中的“obligation”和“obligatory”，这样，“责任”一词就有了“义务”的意涵。罗存德在《英华辞典》(1866-1869)中用“责任”翻译“duty”，这样“责任”就有了义务及职责之意。〔2〕康德认为，责任就是服从客观普遍原则的行为必要性。马克思认为:责任是一种社会需要，生存需要。承担责任是人所以成为人的基本要求。《现代汉语词典》对责任的理解一是份内应做的事;二是因没有做好份内应做的事，而应当承担的过失。这里我们选择第一种语义下的理解，即份内应做的事情、完成的任务、肩负的使命。〔3〕

(二)教师责任

教师责任就是担当教师角色的人所应承担的份内事务。教师责任可以分为狭义的教师责任和广义的教师责任。狭义的教师责任是指教师的专业责任，它是教师份内之事;广义的教师责任是指从事教师职业者所应承担的所有责任，它是教师作为公民应担负的责任和教师作为专业工作者应担负的责任之和。〔4〕

对于教师责任的理解，仁者见仁，智者见智。应中认为教师责任是教师对学校应尽的义务，其中最首要的是教师对其学生应尽的义务。李斌辉认为教师责任是教师作为专业人员从事活动、完成任务以及担负其后果的法律和道德的要求。刘丽红认为教师责任是指社会和群体对教师个人的职业角色期望。〔5〕

教师担负的责任与其所扮演的角色有密切的关系。由于教师职业角色的复杂性，所以教师的责任范围也就非常广泛。教师责任从对象上可以分为对社会的责任、对教育领域的责任、对工作场所(学校)的责任、对个人的责任和对其他人的责任。其中，最首位的责任是对学生的责任。伊劳特(Eraut)认为教师的责任从范围上分析包括道德承诺、扩展个人知识库、专业责任与实践有效性的责任、反思与发展的责任、专业与合同式责任、反思与讨论专业改变整个社会之责任等方面。〔6〕

《教学专业伦理规范》(美国)提出，教师在没有正当理由的情况下不该限制学生的独立行动，也不应该阻止学生接触各种不同观点，不应故意隐瞒或歪曲关于学生进步的内容。在学生的安全、健康和学习受到危害时，教师要努力为学生提供保护，更不能故意不作为。不因为原国籍、政治或宗教信仰、种族、性别、宗派、家庭状况、婚姻状况等情况而不公正地对待学生。许多国家和地区也相继制定了教师责任条款。《新西兰注册教师职业道德规范》(新西兰)要求注册教师担负起对社会、本职业、学生和家长四个方面的责任。强调对学生负责是教师的最主要职责。《安大略省教师职业道德标准》(加拿大)提出教师应具备关爱、尊重、信任、正直等四个方面的品质。《伦理纲领》(日本)要求教师要有良好生活习惯和教养;尊重他人;要有坚强的意志品质和坚韧的性格特征;异性观健康;能自主、自律、诚实和有责任感;热爱真理，不断进取，努力追求并实现自己的理想;教师要对他人亲切、温暖、体谅、慈善，有感恩和同情心;社交礼仪举止适度;热爱和敬畏自然，尊重生命。〔7〕

马婷婷、李保强认为，国外对教师责任的探讨是教师在教学中对学生应负的责任，大多以学校活动为研究对象。目前，这些研究开始关注学生的全面发展、教师对学生学习的指导和家校合作，也关注学生的身心健康和可持续发展。教师责任重心从过去对学生和自己负责，开始转向对学校、家长和社会负责。塞洛克认为，教师和学校不仅对学生的学习负有责任，同时在学生适应学校、班级、家庭、社会生活过程中也负有重要责任。斯托布斯认为，教师的责任包括对社会的、专业的和学生的责任。〔8〕

教师责任对教师专业发展具有一定的促进作用，它不仅是督促和鞭策，促进教师专业发展，而且能营造有紧迫性的社会氛围，对教师施加压力。而适度的压力对教师来说又是一种动力，利于教师重视自身专业发展，不断提高专业水平。教师作为专业人员，必须承担起与其身份相适应的责任。教师一直被认为是社会的精英，而教育在培养人和促进科学进步以及社会发展中又起着巨大的作用。因此，社会和公众对教师往往寄予厚望，期望其能够切实承担起自己的责任。〔9〕

德国教育家和伦理学家费希特认为，学者只有认识到自己的使命，主动承担起自己的责任，才能起到引导社会的责任。费希特强调学者的使命是传播高深学问、拓展学问领域、服务公众。学者要承担普通人的使命、社会人的使命和学者的特殊使命。学者必定熟悉他自己学科中那些在他之前的知识。他掌握知识不是为了自己，而是为了社会。学者会受时代制约并应为时代服务。〔10〕

对教师责任的研究主要体现在教师的责任感、责任意识、责任边界、责任能力、责任担当和责任伦理等方面。〔11〕韩愈认为“师者，所以传道、受业、解惑也。”教师是指受过专门训练，接受一定社会的委托，在学校专门从事传授知识，开发智力，增强体质，完善品德，促进学生身心发展的专门人员。《教师法》规定“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。”“教书育人”是我国法律对教师责任的规定，教师所有的教育教学活动必须服务于这个目的。

教书育人包含“教书”和“育人”两层含义。“教书”是教师传授系统的科学文化知识，训练学生技能，开发学生智力的一种有目的、有计划、有组织的活动。教师要成为学生学习的促进者与指导者、教育教学的研究者、教学过程的合作者和参与者、课程资源的开发者与拓展者、学生集体的组织者与管理者、学生心理健康的引导者与维护者。教师教书不仅要强调学生发现问题，要重视引导学生学会分析问题和解决问题，还要注重学生研究能力、创新能力和交流合作能力的培养。《学会生存》认为，教师的职责“越来越少地传递知识，而越来越多地激励思考。他必须集中更多的时间和精力去从事那些有效果的和有创造性的活动:互相影响、讨论、激励、了解、鼓舞。”教师除其正式职责外，其角色将更多地成为顾问、建议者和协助者，帮助学生发现矛盾论点而不是将现成的真理提供给学生。〔12〕育人是指教师通过教育教学活动以及自身的行为对学生进行的政治教育、思想道德教育、情感态度和价值观教育。

《中华人民共和国教师法》规定，教师必须遵守宪法和法律及教师职业道德;贯彻教育方针，遵章守纪，执行教学计划，履职尽责，完成教书育人的任务;坚决制止有害于学生或其他有损学生合法权益的行为;加强对学生进行德、智、体等方面的教育，积极组织和带领学生广泛开展各项有益的活动;不断提高自身的思想政治觉悟和业务水平;关心和爱护全体学生，尊重学生人格和个性发展，促进学生全面发展。〔13〕

(三)教师责任实现的制约因素与实现的基本条件

主观因素和客观因素都制约着教师责任的实现。其中，责任心是影响教师责任实现最为重要的主观因素。它是在一定的责任认识基础之上形成的，是对所负责任、情感、信念以及应当遵守的规范、履行的义务的一种自觉、自愿的态度，是教师责任实现的内在机制。客观因素如外在制度、环境的影响、塑造、培育，对教师责任实现起到了至关重要的作用。〔14〕

在一定程度上，师资水平已经成了决定未来教育改革成败的关键因素。随着教师职业化发展，教师通过职前教育和职后继续教育，特别是通过对教育实践的反思，提高专业化水平。教师要履行自己应尽的责任，必须符合教师的职业素质要求，一般来说，中小学和幼儿园教师的素质要求可以概括为以下几方面:文化素养与学科专业知识(全面而扎实的专业知识和技能、广博的文化科学知识及多方面的兴趣和才能)、教育理论知识与技能(教育理论知识、教育实践的能力、教学组织和语言表达能力、观察儿童和教育科学研究的能力、教育机智)、职业道德素养(忠于人民的教育事业、热爱学生、严于律己，为人师表)。邵小佩认为现代教师需要具备以下素质条件:现代化的教育观、科学的儿童观、发展的眼光和强烈的未来意识、较高的教育技能、健全的人格和较强的教育科研能力。〔15〕

三、学校教育的政府责任

(一)政府的教育责任

《中国大百科全书·政治学卷》指出“政府是行使国家权力的机关”。《美国百科全书》认为“政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。政府就是一个国家或社会的代理机构。”政府是国家主权的管理者和行使者。

政府基本职能包括政治、经济和文化三个领域。政府职能一般是指政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能。现代教育作为公共事业成为政府职能的基本范畴之一。现代政府的基本职能之一是设置和举办公立学校，发展公共教育事业。教育是一种专门培养人的社会活动，正日益成为提升国民素质，实现公民政治和社会权利的基础和重要手段，逐渐被纳入政府职能的范畴。〔16〕党的十八大报告提出“努力办好人民满意的教育。…办好学前教育，均衡发展九年义务教育”，基本普及高中阶段教育，建设学习型社会。合理配置教育资源。

国家教育权是政府教育职权的体现，它是管理和实施教育的权力，包括教育立法权、教育行政权和教育司法权。国家教育权通过政府代表来行使和实施，即构成了政府的教育职权。因此，政府的教育职权，是中央和地方各级人民政府在指导、管理教育行政事务的过程中享有的权力和承担的职责。政府的教育职权具有公权力的性质，可以借助于国家强制力来保证权利的实现。一般来说，政府行使教育职权的方式主要有两种:一是管理教育事务，如设立教育行政机构管理教育事务;二是直接举办教育机构，为国家教育目标直接服务，这些机构包括公立学校及其他教育性机构，如公立博物馆、公立纪念馆、公立青少年活动中心和图书中心等。政府教育职权在行使过程中，不仅需要实体法的授权，更要保证程序合法，满足公法的合法性要求。所以，政府教育职权不仅存在着拥有哪些权力的问题，也存在着合法性问题。〔17〕

政府对教育发展所承担的责任是一种公共责任。它分为广义公共责任和狭义公共责任。广义的是指国家行政人员对国家权力主体负责，履行自身的职责而为国民谋利益。狭义的是指当国家公务人员违反相关规定及其义务和职责时，应承担的责任。这种责任包括在道义、政治和法律上的责任。〔18〕

政府对学校的责任需要设立明晰的边界，缺乏责任的边界，有可能导致责任的缺失或责任的过度。美国学者艾萨克·康德尔(Kandel)认为教育有外在事项和内在事项之分:公共教育的外在事项，如教育制度、教育设施和设备、教育经费等，必须由国家权力进行干预。而公共教育的内在事项，如学校管理、教学教法、教科书、教育评估等，应该尊重教育的专业自主权。政府对学校负有教育体系的构建、教育服务的提供、教育条件的保障、促进教育公平、教育标准的制定、教育质量的监管等责任。政府是社会公共利益的代表，是保证教育公平的第一责任人。政府对教育的责任集中表现为:投入、教育资源、政策、监督和管理。〔19〕

政府的教育职能主要是:宏观调控教育的规模、结构和布局;制订和落实教育政策和法规;规划教育发展;规范学校设置标准和质量标准;教育投入，促进公平;建立支持教育事业改革与发展的服务体系;检查评估各类学校的教育质量。政府要履行公共责任，重点健全和完善法规、创设公平的环境、为教育提供保障和服务。同时，政府在微观层面要简政放权，责任退缩。不过，政府的责任也不是一成不变的。当然，政府责任的变更是有条件的。政府要坚守对教育的责任底线，并在改革中逐步变更不应属于政府责任范畴的内容。〔20〕

(二)政府教育职权的行使模式及变化趋势

由于各国的政治、经济、社会状况、历史文化传统，以及教育事业发展水平不一，各国政府教育职权的行使模式存在差异。按教育管理权划分，政府教育职权的行使模式可以分为中央集权型、地方分权型和均权制三种形态。

中央集权型体制在中央与地方的关系上，国家直接干预地方教育，地方自主居次要地位，地方办学必须遵循中央统一的办学方针和政策，接受国家权力机关的指示和监督。地方分权型体制在中央同地方的关系上，以地方自治为主，由地方独立自主地管理教育事业。中央对地方的教育只处于援助、指导的地位。均权制在中央与地方的关系上，强调中央与地方共同合作办好教育。

当前各国政府教育职权行使模式尽管不同，但出现新变化的基本趋势是:第一，政府普遍加强了对教育的控制和管理。第二，地方分权制和中央集权制逐步向靠拢的方向发展。第三，设置参谋咨询专业机构。在多数国家的教育管理机构中，设有咨询、审议机构和教育研究机构。

(三)我国政府基础教育阶段的教育职权

政府的教育职权，是中央和地方各级人民政府在指导、管理教育行政事务的过程中所享有的权力和承担的职责。“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”。〔21〕《宪法》明确规定国务院和县级以上各级政府对教育的职权。

1．我国现行的教育行政体制

我国教育行政体制是在中央统一领导下的分级管理体制。它是在中央统一领导下，对教育事业实行中央、地方教育行政的两级管理，对各级各类教育职责分工。在中央设教育部，各省、市、县三级分设教育厅(局)、局、局等教育行政机构，乡镇一级改过去的乡镇教育办公室，成立中心校，负责本乡镇的学校管理。中央教育行政与地方教育行政对各级各类教育有一定的职责分工。我国的教育行政体制基本上属于中央集权制，地方教育行政组织受中央统一领导。

我国基础教育实行“地方负责，分级管理”。《关于教育体制改革的决定》提出“把发展基础教育的责任交给地方”。《教育法》规定:“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。”〔22〕《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)规定，“中央政府统一领导和管理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。”地方政府负责落实国家方针政策。加强省级政府教育统筹。“支持和督促市(地)、县级政府履行职责，发展管理好当地各类教育。”《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工请示的通知》指出，幼儿教育由政府统一领导，实行“地方负责、分级管理和有关部门分工负责的原则”。我国幼儿教育管理体制由此形成动员全社会各方面力量密切合作、互相配合，共同发展幼儿教育的格局。

2．我国教育行政机构的设置及政府在基础教育阶段教育职权的主要内容

我国政府高度重视学前教育。1949年10月，教育部初教司设“第二处”，专门从事幼儿教育的管理工作，1952年改为“幼教独立处”。北京、天津、上海等市于50年代先后在教育局内设幼教处。1978年7月教育部在普教司内设幼教、特教处。1980年4月普教司改为初教司，并设幼儿教育处。1979年国务院成立专门负责管理幼儿教育的机构——托幼工作领导小组，下设托幼办。随后，各省、市、自治区也先后设立幼儿教育管理工作的领导机构。教育部《城市幼儿园工作条例》(1979年)要求“各级教育行政部门应建立幼儿教育的领导机构或设专职干部。”教育部《有关发展农村幼儿教育的几点意见》(1983年)强调“各省(市)、自治区教育行政部门应配备和充实幼教专职干部。”1987年召开的全国幼儿教育工作会议后，各省、自治区、直辖市陆续设置了幼儿教育领导机构，区县也逐渐配备了幼教专职干部。〔23〕

3．义务教育阶段的政府责任

义务教育是提高国民整体素质的奠基工程。义务教育是公益性事业，是一种公共产品，政府对义务教育责无旁贷。《中华人民共和国义务教育法》提出“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。〔24〕义务教育由国务院统一领导，中央对各级政府的义务教育职权有明确要求，政府在建构制度和体制、教育资源分配等方面都发挥着主导作用，政府是义务教育阶段的投资主体，省级政府具有统筹作用，义务教育的管理“以县为主”。〔25〕

《义务教育法》对政府的义务教育职权规定是非常明晰的，一是政府要依法建立义务教育阶段经费投入的保障机制，首次明确在义务教育阶段对学生免收学杂费，政府真正成为义务教育的主体。〔26〕“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”。二是更加强调政府对促进义务教育均衡发展的法律责任，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距”。三是从体制和职责范围上规范了政府行为，明确了“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作”。〔27〕

4．学前教育阶段的政府责任

学前教育作为一种准公共产品，政府应该承担以下责任:一是政策保障责任。包括制度供给责任、制度执行责任。二是经费保障责任。三是师资保障责任。包括实行学前教育师资准入制度、强化民办幼儿园教师监管力度、完善幼儿教师继续教育体系。四是监督管理责任。〔28〕

我国政府在学前教育阶段要全面贯彻中央和国务院有关幼儿教育工作的各项方针和政策，制定幼儿教育方面的行政法规、规章制度;制定幼儿教育事业发展方针和规划;组织对幼儿园的园长和教师的教育与培训，建立幼儿园园长和教师的考核及其资格的审定制度;负责对幼儿园的业务指导，建立健全幼儿园领导和评估制度;集中精力办好示范性的幼儿园，发挥其引领、示范和带动作用;指导幼儿教育科学的研究工作。〔29〕

总之，学校教育的任务就是为了学生的全面健康可持续发展，学生是教育的对象，更是教育的主体，学生的主要任务是学习。教师和政府是学生发展的外在力量，在学生发展中发挥至关重要的作用，教师引导学生积极主动全面发展，政府发挥其在教育管理中的职能，加大投入、优化资源配置、促进教育公平、提高教育效率，最终实现多出人才、快出人才、出好人才。

注释:

〔1〕〔12〕联合国教科文组织国际教育发展委员会编:《学会生存——教育世界的今天和明天》，华东师范大学比较教育研究所译，教育科学出版社，1996年，第108页。

〔2〕李保强、陈忠伟:《教师责任范畴:内涵、外延及其架构》，《教育科学研究》2013年第5期。

〔3〕〔14〕李北凌、王敬:《高校教师责任实现的制约因素及实现》，《中国成人教育》2014年第7期。

〔4〕〔11〕马永全:《我国教师责任研究:回顾、反思与展望》，《北京教育学院学报》2014年第5期。

〔5〕田秀云:《教师责任的依据及其问责方法》，《中国高教研究》2006年第3期。

〔6〕卢乃桂、王丽佳:《教育改革背景下的教师专业性与教师责任》，《教师教育研究》2013年第1期。

〔7〕〔8〕马婷婷、李保强:《国内外教师责任研究审视与反思》，《教育科学研究》2013年第5期。

〔9〕〔10〕李斌辉:《教师责任边界——高校教师专业发展的一个视角》，《国家教育行政学院学报》2011年第2期。

〔13〕参见《中华人民共和国教师法》第八条。

〔15〕邵小佩:《学前教育展望:未来学前教育发展的走向》，《天津市教科院学报》2013年第5期。

〔16〕〔17〕余雅风:《新编教育法》，华东师范大学出版社，2008年，第57-58页。