朱行

南京财经大学粮食经济研究院 南京 210003

日本小麦和大麦政策简介

朱行

南京财经大学粮食经济研究院 南京 210003

日本种植小麦和大麦的历史已经有数百年。目前，日本约有10多万户农民种植小麦或大麦，其产量和质量均不能满足国内需求。

过去30年里，日本小麦和大麦食用消费量基本保持稳定。人均每年小麦面粉消费量约为32 kg；以未加工小麦计算，全国每年小麦消费量超过500万t。大麦主要用于生产各种食品和饮料，每年用于酿造啤酒的大麦消费量超过100万t。每年用于生产饲料的大麦和小麦分别约为130万t和30万t。

日本国内小麦和大麦消费主要依靠进口。日本是世界上5个最大的小麦进口市场之一和3个最大的大麦进口市场之一。同时，日本还通过对40万t进口小麦进行加工，向香港及其它市场出口小麦面粉。

政府对市场的积极干预（主要体现在生产补贴和进口控制方面），导致日本国内价格大大高于世界市场价格。政府每年用于小麦和大麦生产和销售计划的财政支出超过8亿美元。日本国产小麦的价格每吨高达1000美元以上，但是其质量却不如价格低廉的进口小麦。根据美国农业部的预测，如果日本放弃对国内小麦和大麦的支持，小麦进口将增加85万t，大麦进口将增加20万t。

1 日本对国产小麦和大麦的补贴政策

日本政府自1987年以来逐步减少补贴额，并且早在十多年前就已对其小麦和大麦补贴政策进行了调整，但是其对农民提供生产补贴的做法基本不变。过去40年里，日本政府一直控制着小麦和大麦的进口，然后以极高价格转售给面粉加工商和其他食品加工商，并且将通过进口和转售所获取的利润用于补贴国内小麦和大麦生产。

1）“收入稳定基金（ISF）”

日本政府于1998年出台了新的小麦和大麦生产补贴政策，即“收入稳定基金（ISF）”，并于2000年开始正式实施。新政策的目的是鼓励国内企业培育出更好的新品种，以提高国产小麦和大麦的质量。新政策改变了以前由农林水产省粮食管理局直接收购国产小麦和大麦的传统做法，而允许私营企业进行收购。在农民向私营企业销售小麦和大麦而获得收入的同时，政府还根据二级质量以上（含二级）的食用小麦和大麦情况向农民提供收入稳定补贴。

农林水产省目前虽然不再参与收购国产小麦和大麦，但是依然每年公布国产小麦和大麦的收购和转售价格。小麦收购价约为140日元/kg，转售价则约为40日元/kg。由于转售价总是大大低于收购价，因此政府“收入稳定基金”补贴数额巨大，实际上成为这些粮食生产农民的最大收入来源。“收入稳定基金”的资金来源，一是粮食管理局通过进口粮食和转售进口粮食所获取的利润，二是政府税收。“收入稳定基金”补贴标准约为106日元/kg小麦，约94%的国产小麦（即77.9万t）得到补贴，总补贴额达到830亿日元；50%的国产大麦获得这种补贴，总补贴额达到100亿日元。此外，日本政府还对饲用大麦的生产提供补贴。

2）水稻改种计划

为了限制大米生产过剩，日本政府从1971年开始实施旨在减少水稻种植面积而增加小麦、大麦或大豆种植面积的“生产调整促进计划”。根据该计划，政府对放弃水稻而改种其它作物（例如小麦、大麦或

者大豆）的农民提供补贴，补贴额每年修改一次。据有关资料显示，2002年和2003年，政府按照4～8.3万日元/1 000 m2的标准对放弃水稻而改种小麦和大麦的农民提供补贴。期间日本共有11.5万hm2水稻田改种小麦，政府提供的鼓励性补贴则为460～960亿日元。因此，放弃水稻而改种小麦的农民的收入来源包括3个部分：一是向私营企业出售小麦，二是“收入稳定基金”补贴，三是“生产调整促进计划”补贴。大麦改种补贴与小麦改种补贴相同，这期间稻田改种大麦面积约为5.8万hm2，政府提供的鼓励性补贴为230～480亿日元。大麦收购价和“收入稳定基金”补贴的总数为125日元/kg，再加上鼓励性补贴，大麦种植农民的实际收入为246～377日元/kg。

3）保险

日本小麦和大麦生产保险体系由当地（即当地市）、县和国家三级保险协会组成。通常情况下，当地保险机构利用农民和国家政府共同缴纳的保险费对受损农民提供赔偿。如果当地资金不够赔偿，县级和国家级保险机构则补充赔偿，必要时甚至由国家财政进行补充赔偿。

小麦和大麦种植面积超过0.5～1 hm2的农民都必须参加保险，从而在遭受天气、火灾、植物疾病、害虫、鸟或其它动物所造成的单产损失（不包括由于自身疏忽而造成的单产损失）以及由上述因素所造成的粮食质量退化之时得到保险赔偿。日本政府至少承担50%的保险费，在某些情况下则承担55%的保险费，剩余部分由农民承担。

日本政府还承担当地、县和国家三级保险机构的办公费用。日本83%的小麦和大麦种植面积参加了保险，政府对小麦和大麦保险费的补贴约为60亿日元。

4）扩大农场生产规模

为了扩大种植小麦和大麦以及其它作物的农场规模，日本政府对水田和旱地的重新组合提供补贴，并且鼓励成立合作社和农业管理公司。2002年，日本单个农场面积平均为0.67 hm2，而农业管理公司平均面积则达到5 hm2；与单个农场相比，农业管理公司种植小麦的成本要低18%以上。

5）扩大小麦加工规模

日本政府虽然不提供旨在扩大小麦加工规模的补贴，但是日本面粉加工促进协会却对倒闭的面粉加工商提供补贴，这些补贴资金来自各个面粉加工商根据其生产规模情况所缴纳的会费。过去10年期间，日本面粉加工厂从150个下降至110个。

6）储备

日本政府保持小麦和大麦国家安全储备。全国磨粉小麦储备目标是足够2.6个月的国内消费（即约120万t），其中政府保持2.3个月的储备，其余部分由私营企业储备。日本“饲料供应稳定组织”（一个准政府组织）负责保持40万t饲用大麦应急储备和80万t饲用玉米和高粱。

2 日本对小麦和大麦进口的控制政策

1）关税税率配额和国家贸易控制

日本农林水产省粮食管理局每年根据国内生产、消费等预测情况，确定对小麦及其多数产品（包括小麦面粉）、大麦及其部分产品、以及大麦麦芽的进口税率配额。粮食管理局负责按照税率配额进口小麦和大麦及其产品，经过农林水产省批准的私营企业则可以按照税率配额进口大麦麦芽。所有的私营企业都可以超出税率配额进口上述产品。进口的小麦和大麦主要用于小麦面粉加工、饲料生产和酿造当地传统酒。

税率配额内的未加工小麦和大麦的进口关税为零，小麦产品的进口关税为25%，大麦产品的进口关税为20%～25%。因此，日本按照税率配额进口的未加工小麦和大麦实际上占据着绝大多数比例，而经过加工的小麦和大麦产品仅占极小比例。

为了杜绝超配额进口，配额之外的未加工小麦进口关税为55日元/kg，配额之外的小麦产品进口关税为85～134日元/kg。配额之外的未加工大麦进口关税为39日元/kg，配额之外的大麦产品进口关税为21.3～111日元/kg。

2）政府提价

为了严控进口，粮食管理局对其按照税率配额进口的食用小麦和大麦进行提价，然后转售给国内私营企业。在2001～2003年间，粮食管理局对进口小麦的实际提价为21.3～22.3日元/kg。私营企业如果向粮食管理局申请配额内进口小麦产品，必须支付25%的进口关税和99.6日元/kg的提价。

1999年，日本开始对饲用小麦和大麦进口实施

“同时买卖（SBS）”拍卖制度。根据该制度，粮食管理局首先宣布饲用粮食进口量。参加拍卖的公司必须分别详细说明出口公司收取的价格和进口公司在日本的转售价格。粮食管理局则从这些报价中选择进口价和转售价跨度最大的报价，将这种跨度作为政府提价，并且留取这部分利润。政府对进口饲用小麦和大麦的实际提价基本上保持在约3000日元/t。为了鼓励出口，政府对专门用于加工出口的进口小麦不提价。也就是说，面粉加工商如果出口同等数量的小麦面粉，就可以不受粮食管理局控制而按照世界价格自行进口小麦。粮食管理局将从提价获取的资金收入投入小麦和大麦“收入稳定基金”，该基金则根据产量情况对农民提供直接补贴。近年来，由于水稻转种计划导致小麦和大麦产量迅速增长，小麦和大麦“收入稳定基金”难以支付足够的补贴，因此日本政府不得不提供财政拨款来弥补不足。

3 小结

综上所述，日本农林水产省控制着粮食进口，因此对国内小麦和大麦价格具有几乎全部控制权。农林水产省粮食管理局将进口小麦和大麦大幅提价后销售给国内用户，并将所获得利润用于补贴国产小麦和大麦的生产。因此，日本农民的收入很高，而小麦和大麦加工商的收购价格却很高。面粉加工商则通过对其产品提高售价将高成本转嫁给广大消费者，其结果是日本的面粉销售价比美国要高近2倍。最终承担小麦和大麦及其产品高价格的是日本广大消费者和纳税人。

TS 211.2，F 304.3，F 307.11

D

1674-5280（2015）05-0036-03

2015-06-26

朱行（1953—），女，翻译。