王 江

（重庆大学法学院，重庆 400044）

我国水能资源开发中的问题及其政策法律破解

王 江

（重庆大学法学院，重庆 400044）

指出开发水能资源既是世界能源发展的主要方向，也是缓解中国能源危机，确保能源安全的主要举措；而中国水能资源开发既存在资源天然禀赋和社会供需两方面的约束，也在环境保护、经济利益的协调、装备技术水平的提升和政策法律的供给等方面存在障碍；梳理阐述了中国水能资源开发中的资源约束，以及水能资源开发的主要障碍，并提出应针对性地重视并加强水能资源方面的基础科学研究，探索建立水能资源开发的利益共享机制，健全水能资源开发的生态补偿机制，完善环境影响评价制度，以及建立公开通畅有效高效的部门间协调机制等建议，立足化解和破除水能资源开发中的资源约束与障碍。

水能资源；能－水关联；资源约束；能源安全

能－水关联研究是国际上近年来能源、资源、水以及相应经济和管理领域研究的热点问题。其中，水电生产所立足的水能资源具有水资源和能源资源双重属性，是能－水关联最明显的体现方式［1］。广义的水能资源是指蕴藏于河川和海洋水体中的位能和动能。狭义的水能资源，即通常意义的水能资源仅指蕴藏于河川水体中的位能和动能①本文中水能资源数量的数字是指狭义上的水能资源。。水能资源具有可再生性、经济性、便捷性和高效性等特征。

在未来很长的一段时期内，生态环境约束和自然资源约束以及能源短缺将是制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。消解这些约束或者短缺对我国经济社会发展的掣肘，既需要进行技术更新和产业升级，以减少自然资源的消耗；也需要调整自然资源和能源的开发和利用策略，大力发展和利用可再生资源和恒定资源［2］19。水能资源是可再生资源。大力开发水能资源是世界能源发展的主要方向，也是我国缓解能源危机，确保能源安全的主要举措。我国水能资源丰富，其中水能资源理论蕴藏量、技术可开发量和经济可开发量均居世界第一［3］。根据2003年全国水能资源复查结果，我国水能资源理论蕴藏量6．94亿kW·h，年发电量近6．03万亿kW·h；其中，技术可开发量5．42亿kW·h，年发电量2．47万亿kW·h［4］。然而，我国水能资源开发中存在诸多约束，影响和制约着我国的水能资源开发。如何化解和破除水能资源开发中的资源约束与制约障碍，对于促进我国水电事业的发展乃至消解我国经济社会发展中资源瓶颈都具有重要意义。本文对我国水能资源开发的资源约束进行分析，探寻制约水能资源开发的障碍，从法律和政策的角度出发，提出破除资源约束和制约障碍的对策。

一、我国水能资源开发中的资源约束

就我国的水能资源开发现状及其未来发展来看，我国的水能资源开发面临的资源约束集中体现在水能资源天然禀赋的约束和水能资源开发的供需约束两个方面。

（一）水能资源天然禀赋的约束

我国水能资源丰富，而且随着经济社会发展、技术进步和勘察规划工作不断深入，其中的技术可开发量和经济可开发量将进一步增加。尽管如此，我国水能资源在天然禀赋层面仍有三个方面的约束。

1．水能资源技术可开发年发电量和经济可开发年发电量占理论蕴藏年发电量的比例偏低。根据2003年全国电力普查数据，二者所占比例分别为40．6%和28．7%。截止2010年，按照发电量来计算，我国的水能资源开发程度为27．7%，与发达国家相比仍有较大差距。例如，法国水电发电量占可开发电量的比率约为97%、瑞士为95%、日本的比率已超过84%、巴拉圭为61%、美国为73%、埃及为54%、加拿大为50%［5］。可见，我国是水能资源储量大国，但是就水能资源的贫富程度而言，我国的水能资源品质并不高，近60%的水能资源受技术制约而暂时无法被开发。换言之，我国水能资源开发受技术的影响非常大，在目前水电技术水平和条件下，大量的水能资源无法被开发。

2．我国水能资源在地理空间上分布不均，且与水资源在地理空间上的分布不尽一致。前文谈到，水能资源蕴藏于“水”这一资源中，因此水资源与水能资源之间存在很强的关联性。

我国的水资源分布不均衡，表现为南方多、北方少，东部多、西部少，山区多、平原少的特征［6］。同时，我国的水能资源分布也存在不均衡的问题，但其表现却与水资源分布不均衡的表现之间有很大的偏差［7］。具体而言，我国的水资源分布是东部和西南部多、中部和西北部少。但是，我国水能资源分布则是西部，尤其是西南部多，但东部、中部和东北部少。需要指出的是，尽管在东部、华南和东北地区我国水资源比较丰富，但由于地势平坦，海拔落差小，从而导致上述地区的水能资源蕴藏量在全国水能资源总量中所占的比重要远远低于其水资源蕴藏量在全国水资源蕴藏总量中的比重。水能资源的分布受水资源分布、地形和海拔落差等因素的多重影响。由此，我国的水能资源在地理空间上存在很强的不均衡性。

3．我国水能资源还存在时间分布不均，从而导致较为严重的资源浪费问题。受气候的影响，我国的大多数河流年内、年际径流分布不均，夏季丰水期和冬季枯水期的水流量相差非常悬殊。特别是水量充沛的季节，为确保水电大坝的安全，往往需要开闸泄洪，以降低库容量，这也在一定程度上会导致水能资源的浪费。

（二）水能资源开发的供需约束

我国水能资源的分布及其富贫程度与所在地区社会经济发展水平之间存在脱节，水能资源及其电力产品的消费需求与生产供给中存在“额外成本”。具体而言，按照技术可开发装机容量统计，我国经济相对落后的西部地区水能资源约占全国总量的81．46%，特别是西南地区云、贵、川、渝、藏就占66．70%；其次是中部的黑、吉、晋、豫、鄂、湘、皖、赣等 8个省占13．66%；而经济发达、用电负荷集中的东部辽、京、津、冀、鲁、苏、浙、沪、粤、闽、琼等11个省（直辖市）仅占4．88%［5］。由此可见，我国水能资源天然禀赋所在地与实际需求所在地之间存在很大偏差，需要将水能资源转化为电力商品进行远距离输送，这样一来无疑将带来“额外成本”，也在很大程度上拉低了我国水能资源开发的经济效益。

二、我国水能资源开发中的主要障碍

水能资源开发通常是指水电开发，因为水电开发是目前技术最成熟、最具大规模开发条件的水能资源开发方式。加快水电发展是保障能源供应、调整能源结构，实现非化石能源发展目标的重要措施。当前，我国的水能资源开发中存在五个方面的问题。

（一）水能资源开发面临的环保压力

近年来，以“怒江水电开发争议”为典型代表的水能资源开发与生态环境保护之间的冲突问题日益凸显。随着“生态文明建设”被写进中共十八大报告，在大力发展生态文明，建设“美丽中国”的背景下，如何协调水能资源开发的社会刚性需求与生态环境和自然资源保护主张之间的诉求冲突，业已成为我国水能资源开发中的主要障碍。我国的水能资源主要富集于一些大江、大河中，主要分布于我国西部和西南部地区。一方面，流域生态系统在整个生态系统中居于核心地位，存在较为明显的“蝴蝶效应”。另一方面，我国西部，特别是西南部地区的生态环境非常脆弱，如果不适当的干预和破坏很可能引起生态环境产生难以逆转的灾难性后果。水能资源开发利用往往与灌溉、供水、养殖、旅游等其他需要产生矛盾，对社会可持续发展造成了一定的负面影响［8］。此外，水电开发和水电设施建设以及建成以后将既会对区域环境造成持续性的负面影响，又会对流域内的生物物种产生严重伤害。因此，我国水能资源开发面临着较强的环境保护压力。

（二）水能资源开发的经济利益冲突

水能资源开发涉及到的利益主体多元，各主体之间的经济利益冲突问题突出，协调困难。有学者指出，资源无论在现实中为私人所有还是公共所有，都为全社会共同所有，并通过对资源的私人或公共利用使社会整体福利的增加。因此，对资源的使用都应该使社会整体的福利增加［9］。换言之，水能资源开发应该促使社会整体福利得到增加。从现实来看，水能资源开发涉及到的经济利益冲突主要表现在两个方面。一是非政府投资主体与政府之间的经济利益冲突。随着我国能源领域的进一步开放，水电投资主体的多元化趋势也愈发明显。企业的逐利性与水能资源的社会性，投资主体在水电生产管理中的权利受限等问题亦随之而凸显。二是水能资源蕴藏地与水电产品主要消费地之间的经济利益冲突。水电的生产所在地与消费地往往不一致，地方政府和当地居民承担了水电生产的全部外部不经济性。加之水能资源开发的生态补偿机制并不健全，致使水能资源开发和水电生产中的利益冲突难以缓解。部分发达国家在处理这一问题上有较为成熟的做法，例如，法国、美国等在保障开发主体适当收益的基础上，通过返还部分利润给当地居民，保障当地居民共同享受水电开发成果［10］。

（三）水能资源开发的体制与机制障碍

我国的水电开发领域经历了从计划经济到市场经济、从政府投资到企业投资、从单一主体到多元主体的转变或者变革，外部环境发生了深刻变化。但是，当前的水电行业管理模式仍带有浓厚的计划经济时代的色彩，陈旧且落后的行业管理体制和建设管理体制亟需变革。在电力体制改革和能源监管体制改革尚未完成的今天，水能资源开发的体制与机制障碍仍将存在。此外，水能资源开发涉及到水、流域、能源、国土资源、环境保护、交通运输、防汛抗旱、农业、海事等诸多行政部门的管辖事项，存在“九龙治水”的客观情况，产生了诸多弊端。

（四）水能资源开发的技术装备水平不高

“十一五”期间，我国核准开工和投产了70余项重大水电项目。依托重大水电工程的建设，坚持自主创新，加强技术研发，我国在工程建设中技术和工程装备制造水平方面取得了很大进步，但与美国、加拿大等国相比，我们的技术和装备制造水平仍有较大差距。因此，水能资源开发中技术和装备方面的障碍仍较为明显。

（五）水能资源开发的法制供给不足

法律是对社会生活的回应［11］。法律的发展和法制的供给应及时回应社会实践的需要。截止2013年，我国已颁布了以《电力法》、《水法》、《可再生能源法》等为代表的法律，以及以《取水许可和水资源费征收管理条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等为代表的行政法规与部门规章。尽管如此，我国水能资源开发方面的法律规范仍存在问题，表现为：①全局性、专业性立法空白，相关立法也没有深入贯彻可持续发展理念［12］。②立法零散，不成体系。③立法层级偏低、高层级立法缺失等。

三、完善我国水能资源开发的政策法律建议

近年来，我国先后发布了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年）、《可再生能源发展“十二五”规划》和《水电发展“十二五”规划》（2012年）、《国家能源发展“十二五”规划》（2013年）等纲领性和指导性规划，从发展指导思想、基本原则和发展目标、基本布局和重点领域、移民政策、生态环境保护、统筹协调和创新体制机制等方面提出了要求和对策。特别是《水电发展“十二五”规划》更是当前我国水电发展，以及水资源开发方面最重要的纲领性文件。由于能源产业需要服务于国家安全、保障民生、生态环境保护以及经济健康发展这四项具有根本性但却时常发生冲突的国家目标，在市场经济条件下，需要对之进行符合市场规律的监管［13］。这在水能资源开发领域更为明显。针对水能资源开发相关法律制度和其他规范性文件的缺失，结合《水电发展“十二五”规划》的要求，根据我国水能资源开发的实际情况，笔者提出以下五个方面的政策法律建议。

第一，立足能－水关联规律，重视并加强水能资源方面的基础科学研究。水能资源的基础科学研究既是水能资源的保护、开发和利用实践的前提，也是科学制定政策法律的前提条件。科学界定水能资源的外延和内涵，可以引导形成从“能－水关联”的角度出发进行学术研究的范式，促进相关研究和分析框架的形成。强化水能资源方面的基础科学研究包括水能资源的勘察、数据采集、统计分析、跟踪监测、动态管理等方面。以此缓解水能资源开发中的资源约束，确保水能资源管理的准确性，确保水能资源开发规划的科学性，确保水能资源保护、开发和利用政策法律的科学性。

第二，探索建立水能资源开发的利益共享机制。应积极借鉴、吸纳国外水能资源开发中的经验和可行做法，建立适应我国国情的水能资源开发利益共享机制。例如，在水能资源开发投资主体多元化方面，瑞士、挪威等国采取电价优惠、免费电量、直供电等方式，吸引高载能产业进行投资，有效地弥补了投资主体单一的弊端，形成了以利益共享机制为纽带和保障的水能资源开发机制［10］。科学、合理的利益共享机制能有效地消解水能资源开发中的障碍，缓解并最终消除各个主体间的利益冲突，从而为水能资源开发中实现经济效益、社会效益和生态效益的统一提供保障。

第三，健全水能资源开发的生态补偿机制。水能资源开发的生态补偿包括对移民的补偿、对资源所在地的补偿和对受损生态环境和其他自然资源的补偿等。目前，尽管我国已建立了流域生态补偿机制，但仍存在诸多不足，如偏重对人的补偿和救济，忽视对受损生态环境和其他自然资源的补偿和救济；动态补偿和长效补偿的实现机制和具体措施缺失等。笔者建议，一方面，要注重生态补偿机制的实际效果，通过跟踪监测，补救生态补偿机制在程序上的缺失。另一方面，应突出强调对受损生态环境和其他自然资源的补偿，对于因水能资源开发而受损的生态环境和其他自然资源予以救济。

第四，完善环境影响评价制度。水能资源开发的规模大、对生态环境的影响也非常大，要做到完全的精确和科学确有难度。但应该遵循谨慎预防的原则，按照“保持可再生前提下的利用”的要求，以此检视现行环境影响评价制度的缺失和弊端，通过制度预防的方式，帮助破除水能资源开发中面临的生态环境保护约束。

第五，理顺各监管部门或者机构之间的关系，建立公开、通畅、有效、高效的部门间协调机制。针对水能资源开发监管领域“九龙治水”的客观情况和诸多弊端。破解方案上，一是科学设置监管部门，二是建立监管部门之间通畅、有效、高效的协调机制。然而，由一个部门或者机构监管水能资源开发的所有方面既不科学也不现实，因此以电子政务平台为抓手、创新水能资源开发管理治理机制是破解诸多弊端的技术支撑和关键保障［14］。只有这样，才能既促进水能资源开发领域的市场化，又提高水能资源开发的监管效率，还利于反腐倡廉。

［1］ 胡德胜，许胜晴．能－水关联及我国能源和水资源政策法律的完善［J］．西安交通大学学报：社会科学版，2015，35（4）：115－119．

［2］ ROBERTE．Energy and Geopolitics in China：Mixing Oiland Politics［M］／／Washington D C．Center for Strategic and International Studies，2009．

［3］ 陈雷．在国家水电可持续发展研究中心成立大会上的讲话［EB／OL］．［2014－10－30］．http：／／www．mwr．gov．cn／zwzc／ldxx／cl／zyjh／200909／t20090919＿123156．html．

［4］ 胡四一．在水力发电2006国际研讨会上的致辞［EB／OL］．［2014－10－30］．http：／／www．mwr．gov．cn／zwzc／ldxx／hsy／zyjh／200610／t20061031＿25071．html．

［5］ 国家发展和改革委员会．水电发展“十二五”规划［EB／OL］．［2014－10－11］．http：／／news．bjx．com．cn／html／20121114／401502．shtm l．

［6］ 人民教育出版社．中国水资源分布图［EB／OL］．［2014－10－11］．http：／／msgzs．hssyxxedu．com／gzszy．

［7］ 中国水能资源分布图［EB／OL］．［2014－10－11］．http：／／baike．so．com／doc／5335211．html．

［8］ 夏建军，刘承．对水能资源管理的若干认识［J］．中国水能及电气化，2007（11）：16－20．

［9］ 黄锡生，峥嵘．论资源社会性理念及其立法实现［J］．法学评论，2011（3）：87－93．

［10］ 国家发改委能源研究所．可再生能源立法报告［R］．北京：国家发改委能源研究所，2004．

［11］ 徐明月．市场经济、政府与经济法［J］．中国法学，2004（6）：105－107．

［12］ 王明远．我国水能资源开发利用权制度研究［J］．中州学刊，2010，（2）：102－105．

［13］ 胡德胜．论我国能源监管的架构：混合经济的视角［J］．西安交通大学学报：社会科学版，2014，34（4）：1－8．

［14］ 胡德胜，潘怀平，许胜晴．创新流域治理机制应以流域管理政务平台为抓手［J］．环境保护，2012（13）：37－39．

（责任编辑：冯 蓉）

On Dispel of Resource Constraints and the M ain Obstacles in China′s Development of Hydropower Resource

WANG Jiang
（School of Law，Chongqing University，Chongqing 400044，China）

The development of hydropower resource is not only the main direction of the development of world resources，but also the primary measures to relieve energy crisis in our country and ensure energy security．However，there are constraints of the resources endowment and social supply－demand，aswell as obstacles in the coordination of environmental protection and economic interest，the improvement of equipment and technology level and the supply of policy and law for the development of hydropower resource．Based on resolving and dispelling the resources constraints and obstacles existing in the development of hydropower resource，this paper describesmain obstacles of hydropower resource development in China，and puts forward some suggestions，such as to strengthen fundamental scientific research on hydropower resources，to construct benefit sharing mechanism，to improve ecological compensation mechanism，to perfect environmental impact assessment system，and to establish an inter－sectorial coordination mechanism with openness，fluency，effectiveness and efficiency．

Hydropower Resource；Energy－Water Nexus；Resources Constraint；Energy Security

D912．6

A

1008-245X（2015）06-0096-04

10．15896／j．xjtuskxb．201506016

2015－04－19

重庆市社会科学规划项目（2013QNFX40）

王江（1980－ ），男，重庆大学法学院副教授。