民族地区城镇化发展刍议*

2015-02-21田烨

成都大学学报（社会科学版） 2015年4期

关键词：小城镇城镇化民族

田烨

(河南大学民族研究所，河南开封 475001)

民族地区城镇化发展刍议*

田烨

(河南大学民族研究所，河南开封 475001)

论文认为我国的民族地区城镇化发展水平落后于全国平均水平，我国民族地区城镇化发展中存在民族地区缺少中心城市、城市经济发展模式单一、城市经济发展相对落后且产业结构不甚合理、民族自治地方行政建制体系没有市建制等问题。民族地区城市应广辟融资渠道，完善城镇基础设施建设，同时通过重点扶持建设具有全国性影响的特大城市或大城市等措施，推动民族地区城镇化发展。

民族地区；城镇化；现状；发展

在未来一段时期内，城镇化是我国经济社会发展的重要趋势，也是我国发展的主方向之一。2012年党的十八大提出了城镇化建设，强调要积极稳妥推进城镇化，走中国特色新型城镇化道路。[1]同年12月召开的中央经济工作会议更是将城镇化首次单独列为主要任务，提出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。[2]2013年11月9日至12日召开的党的十八届三中全会也提出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。[3]同年12月召开的中央经济工作会议再次强调要“积极稳妥推进新型城镇化，着力提高城镇化质量。”[4]党和国家对我国城镇化发展非常重视，不仅为我国未来城镇化的发展指明了方向，而且进一步推动了城镇化的发展。根据国家统计局公布的相关数据，2014年末我国城镇常住人口74 916万人，城镇人口占总人口比重为54.77%。[5]

我国城镇化发展极不平衡，与中东部发达地区相比，西南、西北等少数民族聚居地区城镇化水平和质量相差甚远。民族地区城镇化是促进民族地区发展的重要推动力，习近平总书记在2014年中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上强调：“要加强基础设施、扶贫开发、城镇化和生态建设，不断释放民族地区发展潜力。”“民族地区推进城镇化，要与我国经济支撑带、重要交通干线规划建设紧密结合，与推进农业现代化紧密结合。”[6]民族地区城镇化发展需要立足于民族地区的现实条件与基础，完善城镇基础设施建设，同时通过重点扶持、建设具有全国性影响的特大城市或大城市等措施，推动民族地区城镇化发展。

一、民族地区城镇化发展现状

从城市经济发展模式来看，民族地区许多城市经济发展模式较为单一，主要依靠自然资源拉动当地城镇化。我国民族地区许多城市多为资源型城市，例如克拉玛依市、库尔勒市、个旧市、鄂尔多斯市、霍林郭勒市、六盘水市等等，大都依靠当地丰富的自然储备，从而形成特色工业，并在此基础上形成城市。这类城市对资源有强烈的依赖性，产业结构比较单一，城市规模不大。由于城市规模的限制，这些民族地区资源型城市没有形成像东北老工业基地那样的大型工矿企业体系，大部分是分散独立且技术水平低下的中小企业。由于技术水平低下，导致无序开采，这不仅浪费了自然资源，而且对当地环境造成了极大的破坏，从而对城镇化产生负面影响。

从城市综合经济实力来看，我国民族地区城市综合经济实力相对较弱。我国经济实力强的城市主要集中于环渤海湾、长江三角洲和珠江三角洲三大城市带，而民族地区城市综合经济实力相对较弱。根据统计资料，2011年全国城市GDP前100名中，属于民族八省区的只有8个，分别是鄂尔多斯市、包头市、昆明市、南宁市、呼和浩特市、乌鲁木齐市、柳州市、通辽市。许多民族地区中小城市由于基础设施薄弱，企业效益差，第三产业也欠发达，导致失业、下岗人员很多，城镇化质量较差。

二、民族地区城镇化发展中存在的问题

综合分析，我国民族地区城镇化发展中存在的问题主要表现在以下四个方面。

(一)民族地区缺少中心城市，难以形成带动效应

我国城镇化发展实践证明，中心城市在推进城镇化过程中的作用举足轻重，具有极强的集聚和扩散功能，能充分带动周边地区的发展。在北京、天津、广州、深圳、上海、郑州等中心城市的带动下，我国逐渐形成了京津冀城市群、珠三角城市群、长江三角洲城市群、中原城市群。英国著名城市理论家埃比尼泽·霍华德曾以“磁力”理论来阐释中心城市的集聚与扩散功能，他认为一座中心城市就像一个巨大的“磁场”，它通过“磁力线”向外放射出强磁力，吸引着周围众多的人、财、物的聚集。这些人、财、物一旦被吸引到城市里来，便会被“磁化”，从而与城市里原来的人、财、物一起放射出更强烈的磁力。民族地区普遍缺乏这样的中心城市，我国民族八省区除了省会城市规模较大外，次级城市明显规模偏小、数量较少，因此对周边城镇化带动不足，影响了民族地区城镇化的整体发展。

(二)民族自治地方行政建制体系没有市建制，自治县缺乏上升空间

我国实行民族区域自治制度，设有三级民族自治地方，分别是自治区、自治州、自治县。截至2013年底，我国共有5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。在民族自治地方以外的其他地区，当达到国家制定的撤县设市标准后，可以撤销县制实行市制，从而迎来更大的城镇化发展空间。而在民族自治地方，由于三级行政建制体系中并没有“自治市”建制，当自治县达到国家制定的撤县设市标准后，只有脱离民族自治地方行政建制体系，撤销自治县成为普通建制市，以牺牲自治权为代价换取更大的城镇化发展空间，否则就只能继续保持自治县建制。自1993年起先后就有5个自治县(辽宁省原凤城满族自治县、广西原防城各族自治县、辽宁省原北镇满族自治县、海南省原东方黎族自治县和重庆市原黔江土家族苗族自治县)撤县改为一般县级市或市辖区，致使该地区丧失了民族自治地位。

(三)民族地区城市经济发展相对落后且产业结构不甚合理，吸纳劳动力有限

新托架安装完成后，将原托架进行调直、调平，确保新旧托架横向角钢在同一平面内，然后将新旧托架横向角钢进行焊接。

我国民族地区城市大致可以分为两类，一类是依托行政中心发展起来，另一类是凭借当地资源优势兴起。依托行政中心发展起来的城市大都是一定区域范围内的行政中心，主要承担行政功能，由于产业发展与所担负的经济中心功能关联度弱，很难形成辐射效应和带动作用，因而吸纳劳动力作用较弱。相比较发达地区的城市，除具备行政中心的功能外，还有较强的市场经济功能。例如浙江义乌、江苏昆山、福建石狮虽然只是一个县域的中心城市，但依靠其特色产业，市场功能已扩大到全国甚至国外，因此聚集了大量的人口。此外，民族地区很多的资源型城市产生于计划经济时期，长期以资源开发为中心，整个城市的制度体系和运行模式都有较强的特殊性，所在地区之前并不具备城市发展的基础条件，而是发现具有开采价值的资源之后依托行政命令人工建城，以资源开采及相关产业为主导，其余产业服务于主导产业的需要、处于次要地位。这样的产业结构对城市的健康发展造成不利影响，当资源出现枯竭时，城市发展将面临严重影响。例如云南省东川市曾经是一座因铜矿而建的资源型矿业城市，以“天南铜都”闻名于世，1958年10月国务院批准设立省辖地级东川市，但20世纪末东川铜矿资源基本开采完毕，1999年经国务院批准撤销地级东川市，改设昆明市东川区，其根本原因就在于东川单一的产业模式无法解决矿产资源枯竭的问题。

(四)民族地区城镇建设资金薄弱，城镇基础设施水平低

由于民族地区经济发展水平滞后于全国平均水平，长期以来，民族地区财政的收支差额主要靠上级财政定额补助来弥补。根据《中国统计年鉴·2011年》统计的资料显示：2010年民族八省区地方财政收入为4 047.89亿元，占全国地方财政收入的比重为9.97%，当年民族八省区地方财政支出为11 749.17亿元，占全国地方财政支出的比重为15.9%。民族地区这样的财政状况导致民族地区城镇建设主要依靠政府投资，单一的融资渠道难以筹集到足够的资金投入到城镇基础设施建设中，而城镇基础设施是城镇化发展的物质载体，没有良好的城镇基础设施，城镇化的发展就会受到限制。民族地区落后的城镇基础设施不仅制约了民族地区经济的发展，而且也影响了农业人口向城镇转移。

三、促进民族地区城镇化发展的相关建议

推进民族地区城镇化发展必须从民族地区实际出发，遵循规律，因势利导，因地制宜。针对民族地区城镇化发展中存在的问题，提出相关建议如下：

(一)民族地区城镇化发展模式应采取“中心城市拉动型”，重点扶持建设具有全国性影响的特大城市或大城市

长期以来，在我国城镇化发展模式选择上，有着“小城镇发展优先”和“中心城市拉动”两种争论。从20世纪90年代中期起，我国政府开始明确提倡各地加强“小城镇”建设，国务院为此还专门成立了“小城镇建设研究中心”，具体承担国内小城镇建设的研究、规划工作。之所以选择“小城镇发展优先”模式，其原因在于小城镇建设资金投入少、成本低，能充分拉动乡镇企业发展，吸纳农村剩余劳动力，避免“大城市病”。“小城镇发展优先”对于经济发达的沿海地区城镇化是一条不错的发展模式，但不一定适用于民族地区。一是民族地区地广人稀，很多地方自然灾害频频发生，生态环境脆弱，不利于过于分散的小城镇发展；二是民族地区乡镇企业发展缓慢，且不享受东部沿海发达地区小城镇享有的产业政策、投资、贸易和税收等方面的多种优惠，导致小城镇发展动力不足；三是自然资源是民族地区发展的重要动力，而小城镇资源利用率很低，浪费比较严重。通过小城镇与大中城市经济效益的对比可以发现，小城镇单位面积提供的国内生产总值仅相当于全国城市平均水平的1/3，相当于200万人以上大城市的3%。[16]在民族地区大力发展小城镇势必将进一步破坏当地的生态环境。因此在民族地区通过发展小城镇建设来推动民族地区的城镇化，最终可能导致民族地区资源环境和生态系统遭受巨大浪费与严重破坏。

通过国家政策扶持，在民族地区建设具有全国性影响的特大城市或大城市，能有效地促进民族地区经济发展和城镇化进程。一方面民族地区城镇化发展普遍缺乏资金，而特大城市或大城市在吸引外来投资方面具有小城镇不可比拟的优势，通过大力发展中心城市，能积极引入外来资金促进民族地区经济社会发展，解决民族地区城镇建设资金薄弱等问题；另一方面，在民族地区建设中心城市，可以造就更多的就业机会，扩宽就业渠道，吸引周边乃至全国各族人民到中心城市中工作、生活，从而打破民族地区较为闭塞的民族分布格局，为民族交流、民族交往、民族交融创造条件，从而进一步促进我国民族关系的和谐发展。从目前民族地区城市格局分析，可以在内蒙古自治区重点发展呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市和赤峰市，在西部形成呼包鄂城市群，在东部建设中心城市赤峰市；宁夏重点建设银川市；在新疆重点发展乌鲁木齐市和喀什市，大力推进乌昌一体化，建设新疆北部政治经济中心，南部则以喀什为中心，以2011年喀什获批国家级经济开发区为契机，重点发展喀什市；西藏重点建设拉萨市；广西重点发展南宁市和柳州市，建设以南宁为核心的北部湾城市群和以柳州为核心的桂中、桂东南城镇群；云南重点建设昆明市；贵州重点建设贵阳市；青海重点建设西宁市。

(二)进一步完善民族地区行政区划体系，扩宽民族自治地方城市发展空间

随着民族地区经济和社会的全面发展，城镇化进程逐渐加快，而有些民族地区受制于行政区划的限制，影响了城镇化进程。例如延龙图一体化和乌昌一体化，就是因为行政区划体制的限制，影响了这些地区城镇化的进一步发展。此外，根据《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》和《民政部关于调整设市标准的报告》中关于设立地级市的标准来衡量，有些自治州驻地的县级市和一些自治县早已达到了民政部所规定的各项标准，却囿于体制不能撤州设市，在很大程度上限制了这些自治州、自治县的区域经济发展和中心城市的成长壮大，如新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州首府伊宁市、云南省大理白族自治州首府大理市、云南河口瑶族自治县、云南石林彝族自治县等等。

在这样的形势下，解决上述问题，要么在民族自治地方行政建制体系中新设“民族自治市”，满足自治县、自治州撤县设市、撤州设市或划州设市的要求，但这种解决方式难度较大，涉及到修改现行《宪法》和《民族区域自治法》等法律法规；要么直接允许撤自治县或自治州设市，退出民族自治地方体系。因为民族区域自治具有扶弱的经济功能，自治县和自治州达到了国家设定的设市标准，显示出这些地区的经济社会发展水平较高，可以走自主发展之路。由于撤销自治县、自治州后这些地方不再是民族自治地方，便导致本地区少数民族原先享有的政治、经济及文化方面的自治权利失去了法律的保障，但可以通过出台或修改相关法律法规，完善城镇少数民族权益保障体系，以此保障城镇少数民族的各项权益。

(三)民族地区资源型城市应积极调整产业结构，实施产业结构升级

民族地区资源型城市伴随着自然资源的开发而兴起，具有数量大、分布广等特点。资源型城市经济是民族地区经济乃至整个国民经济不可或缺的一部分，为国家经济建设提供所需能源和各种原材料。但自然资源并不是无穷无竭的，随着民族地区资源型城市成熟期或衰退期的到来，城市发展将受到严重的影响，尽快实施民族地区资源型城市产业升级已迫在眉睫。发展第三产业和高新技术产业是民族地区资源型城市产业结构调整的理想方向，但由于民族地区资源型城市重工业比重偏大，第三产业发展相对滞后，如果在结构调整时过度向第三产业倾斜，甚至选择本地没有优势的产业部门，或者在没有足够人才储备和科技力量的情况下大量引进高新技术产业，结果只能造成产业效益低下，设备闲置，失业现象进一步加重等问题。[17]在目前这个发展阶段，民族地区资源型城市应当加强预期研究，把握区域竞争格局和发展动向，提前进行长远规划，找准并塑造影响当前和未来地区产业发展的战略性因素，为将来的经济转型和产业结构升级做好充分的准备工作。

(四)民族地区城市应广辟融资渠道，完善城镇基础设施建设

民族地区城市建设需要投入大量资金，而民族地区财政较为紧张，因此必须调动各方面的积极性，广辟资金渠道，逐步形成国家、地方、集体、个人的多元化投入机制。一方面用好国家规定用于城镇建设的专项资金，同时积极招商引资，吸引外资参与城镇开发建设，培育房地产开发市场，鼓励集体、个人投资开发建设；另一方面积极利用本地特色资源，打造特色城市，通过发展特色旅游扩宽融资渠道。民族地区有着丰富的民族文化资源，城市建设应充分挖掘出本地区的资源优势和民族文化特色，把城市建设与发展特色产业结合起来，把完善城镇基础设施建设和打造特色旅游结合起来，这样既能完善城镇基础设施建设，又能发展旅游经济，提高城市财政收入，从而为市政建设提供资金来源。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-18(1).

[2]中央经济工作会议在北京举行[N].人民日报,2012-12-17(1).

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(1).

[4]中央经济工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-14(1).

[5]国家统计局.2014年中国城镇化率达到54.77%[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731-26417968.html，2015-01-20/2015-04-08.

[6]中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c-1112683008.htm,2014-09-29/2015-04-08.

[7]内蒙古自治区统计局.内蒙古自治区2012年国民经济和社会发展统计公报[N].内蒙古日报，2013-03-13(10).

[8]宁夏回族自治区统计局,国家统计局宁夏调查总队.宁夏回族自治区2012年国民经济和社会发展统计公报[N].宁夏日报，2013-03-18(10).

[9]新疆维吾尔自治区统计局,国家统计局新疆调查总队.新疆维吾尔自治区2012年国民经济和社会发展统计公报[N].新疆经济报，2013-02-28(1).

[10]西藏自治区统计局,国家统计局西藏调查总队.2012年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.fdc001.cn/portal/2013/0606/10981.shtml,2013-06-10/2015-04-07.

[11]广西壮族自治区统计局,国家统计局广西调查总队.2012年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报[N].广西日报，2013-04-02(10).

[12]云南省统计局,国家统计局云南调查总队.云南省2012年国民经济和社会发展统计公报[N].云南日报，2013-05-24(1).