李永航

(重庆市江北区人民检察院，重庆 400025)

·法学研究·

隐性超期羁押问题研究

李永航

(重庆市江北区人民检察院，重庆 400025)

摘要：隐性超期羁押现象在我国大量存在，主要表现为延期羁押、借期羁押和无期羁押。隐性超期羁押现象产生的原因有很多，主要包括办案人员执法观念存在偏差、有关立法存在缺陷、相关机制不健全、取保候审适用率低、办案资源配置不合理等。解决隐性超期羁押问题，必须树立科学的执法观念，完善有关立法，健全相关机制，完善取保候审制度，优化办案资源配置。

关键词：隐性超期羁押；羁押期限；办案期限；司法审查制度

根据表现形态不同，超期羁押可以分为显性超期羁押、隐性超期羁押和假性超期羁押。隐性超期羁押是指刑事诉讼中依法对犯罪嫌疑人、被告人采取拘留、逮捕措施以后，在形式上具有继续羁押的原因或手续，但实质上违反法律规定的情况下，继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的行为[1]52。近年来，随着各地纠防超期羁押活动的开展，显性超期羁押现象已不多见，但隐性超期羁押现象仍大量存在。隐性超期羁押表面上具有合法性，且司法救济途径缺失，与显性超期羁押相比，其更具有隐蔽性，危害性也更大。通过分析隐性超期羁押产生的原因，探寻相应的法律规制路径，以期对根治超期羁押问题有所裨益。

一、隐性超期羁押的表现

从刑事侦查到案件的审判，几乎每一个刑事诉讼环节都存在隐性超期羁押现象，具体而言，主要表现为以下几个方面：

(一)延期羁押

司法实践中受多种因素的影响，时常出现办案人员不能在法定办案期限内办结案件的情况，于是在不符合延长办案期限或羁押期限法定条件的情况下，部分办案人员通过规避法律的方式实现延长办案期限的目的，从而导致对被追诉人羁押期限的不当延长。从侦查环节到审判环节的每一个诉讼环节都存在延期羁押。侦查环节，主要表现为犯罪嫌疑人在不属于“流窜作案、多次作案、结伙作案”的情况下，公安机关仍以此为由将提请批捕的时间延长至30日，即对犯罪嫌疑人的刑事拘留期限延长至30日①。在审查起诉环节，主要表现为检察机关在办理许多简单的刑事案件过程中，仍以“案件重大、复杂”为由将审查起诉期限延长半个月②。审判环节，主要表现为案件在不符合《刑事诉讼法》第156条规定的四种情形的情况下，人民法院仍以此为由延长案件审理期限③。尤其是在侦查和审查起诉环节，羁押或办案期限的延长完全由办案机关自行决定，由于缺乏有效的监督制约，办案机关对刑拘期限或审查起诉期限的不当延长几乎成了一种常态。

(二)借期羁押

借期羁押是指公检法三机关经过协商，通过借用对方的办案期限，以解决本单位办案期限不足的困境，从而导致对被追诉人羁押期限的不当延长。借期羁押往往存在于诉讼程序相邻的两个办案单位之间，如检察机关与公安机关之间、检察机关与人民法院之间。从诉讼程序上看，借期羁押期间，案件停留在某一诉讼环节，但实质上案件仍处于上一诉讼程序，或者已经进入下一诉讼程序。借用办案期限表面上没有对被追诉人超期羁押，但客观上导致办案期限的诉讼程序延长，进而导致被羁押者在该诉讼环节羁押期限的不当延长。实践中，司法机关借用办案期限的方式主要有三种：

一是延后案件受理时间。如：公安机关在30天刑事拘留期限用完之前将案件移送至检察机关审查逮捕，检察人员在收到案卷后，经与办案民警协商，以延后案件受理时间的方式借用公安机关尚未用完的办案期限；犯罪嫌疑人被批准逮捕后，公安机关很快将案件侦查终结，并迅速移送检察机关审查起诉，此时检察机关可以通过延后受理时间的方式借用公安机关尚未用完的羁押期限；检察机关短时间内办结审查起诉案件，将案件移送人民法院审理，人民法院可以延后案件受理时间的方式借用检察机关没有用完的审查起诉期限。

二是审查起诉环节退回公安机关补充侦查。司法实践中，即使将审查起诉期限延长至一个半月，有时检察人员在法定期限内仍然不能将案件办结，便出现了检察人员以退回补充侦查的方式借用公安机关办案期限的情形。补充侦查以一个月为限，并且在审查起诉环节公安机关最多可以退侦两次。每次补充侦查完毕再次移送审查起诉，公诉部门的办案期限都要重新计算。如此，检察机关审查起诉期限最长可达六个半月。

三是延后案件卷宗移送时间。在司法实践中，对于部分疑难复杂案件，公安机关不能在法定期限内侦查终结，为了不超过法定办案期限，公安机关只有先办理审查终结手续，并将案件移送检察机关起诉，做好审查起诉登记以后，公安机关再将案件证据和提解证等材料借回，继续侦查取证，待证据补充完整以后，再将全部案件材料移送检察机关。

(三)无期羁押

所谓无期羁押，是指由于立法上的粗疏，导致案件久拖不决，羁押期限因此不受约束。从产生的原因来看，无期羁押可以分为三种：

一是因办案期限或羁押期限中止计算而导致对被追诉人的无期羁押。如根据《刑事诉讼法》第147条规定，对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期限。并且犯罪嫌疑人或被害人对鉴定意见不服时，可以申请重新鉴定或补充鉴定。我国立法对精神病鉴定的次数没有作限制，多人共同犯罪的情况下，往往会因其中一人作精神病鉴定而导致其他犯罪嫌疑人的羁押期限被中止计算，有时案件会因反复精神病鉴定而久拖不决，被追诉人因此一直处于被羁押状态。

二是因办案期限或羁押期限重新计算而导致对被追诉人的无期羁押。我国刑诉法存在许多关于重新计算办案期限的规定，如第158条、第169条和第202条。根据上述规定，在侦查终结期限内发现嫌疑人另有重要罪行的，自发现该罪行之日起重新计算侦查羁押期限；在审查起诉程序或者审判程序中，改变案件管辖的情况下，从改变管辖后的检察机关或审判机关收到案件之日起，重新计算办案期限。犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限因办案期限的重新计算而随之延长。

三是因刑事诉讼程序倒流而导致对被追诉人的无期羁押。如刑事二审法院作出发回原审人民法院重审的裁定、公诉机关撤回对被告人的起诉等，每一次诉讼程序倒流都意味着新的诉讼环节办案期限的重新计算，并且我国立法对刑事诉讼程序倒流的次数没有作出限制(退回补充侦查除外)。如此反复，导致对被追诉人羁押期限的无限期延长。如丁志权案被3次发回重审，从1992年被刑事拘留至2002年被变更为取保候审，丁志权被无辜羁押了10年；念斌案被3次发回重审，经历8次审理10次开庭，从2006年被刑事拘留至2014年被无罪释放，历经8年。

二、隐性超期羁押现象产生的原因

隐性超期羁押现象产生的原因有很多，有执法观念方面的原因，有立法方面的原因，也有机制建设方面的原因，具体可以归纳为以下几点：

(一)执法观念存在偏差

许多办案人员在明知其规避法律延长办案期限的行为将会导致被羁押者羁押期限不当延长的情况下，仍然执意为之，其背后的原因是办案人员的执法理念发生了偏差，是“重打击轻保护、重实体轻程序”等落后的执法观念在作祟。一是有罪推定观念根深蒂固。长期以来，受打击犯罪考核指标的影响，侦查人员普遍存在有罪推定观念，一个公民一旦被确定为犯罪嫌疑人，侦查人员首先会推定他是有罪的，然后再去搜集充足证据，证实自己的推断。部分检察人员和审判人员同样存在有罪推定观念，他们不会因对被追诉人的隐性超期羁押而感到自责和内疚，因为在他们的潜意识里，被追诉人是有罪的，在他们被人民法院判决有罪之后，被不当延长的羁押期限将会折抵刑期，对其最终并未造成实质性的损害。二是人权保障意识淡薄。尽管修订后的《刑事诉讼法》已将“尊重和保障人权”写入总则，但是许多办案人员仍旧存在“重打击、轻保护”的办案观念。就隐性超期羁押而言，当办案利益与保障人权相冲突时，许多办案人员不惜以对被追诉人隐性超期羁押为代价，不当延长办案期限。三是程序公正理念缺失。许多办案人员仍然存在“重实体、轻程序”的观念。有的办案人员认为，规避法律延长办案期限只是为打击犯罪争取更为宽裕的时间，只要最终能将犯罪分子绳之以法，采取什么样的方式无所谓。

(二)立法存在缺陷

1.羁押期限的不确定性

我国《刑事诉讼法》虽然对各个诉讼程序中的办案期和羁押期限作了明确规定，但其同时存在大量关于延长、重新计算、中止计算办案期限和羁押期限的规定，并且没有对被羁押者的最长羁押期限作出限制。这就导致被追诉人的羁押期限变得不确定，也为办案人员规避法律、随意延长羁押期限和办案期限留下了可乘之机。

2.没有实行羁押期限与办案期限分离

在我国，羁押期限严重依附于办案期限。自审查起诉程序起，《刑事诉讼法》仅仅对后续诉讼环节的办案期限作出规定，对羁押期限没有作出限制，于是审查起诉期限、审理期限等案件办案期限便成为了被追诉人在该诉讼环节的羁押期限。羁押期限随着办案期限的延长、中止计算、重新计算而随之变化，案件一旦久拖不决，被羁押者就一直处于羁押状态。

3.羁押制度没有严格贯彻比例性原则

根据比例原则，羁押期限应与被羁押者涉嫌犯罪的严重程度、可能被判处的刑罚、证据掌握程度、社会危险性程度相适应[2]。在我国，被追诉人的羁押期限并非由上述因素决定，而是取决于侦查、审查起诉、审判等诉讼程序所花费的时间长短。办理案件花费的时间长，则羁押期限长；办理案件花费的时间短，则羁押期限短。如此，被判处三年以下有期徒刑的被追诉人可能会与判处无期徒刑的被追诉人被羁押的时长相等。部分案件中被追诉人被羁押的时长甚至会超出其被判处的刑期。

(三)相关机制不健全

1.司法救济机制缺失

在我国，未决羁押有两种救济途径，一种是公安机关和检察机关依职权主动进行救济，另一种是依被羁押者及其近亲属、辩护律师的申请，公安机关、人民检察院作出解除羁押或者变更强制措施的决定。这两种救济途径均属于典型的行政化的救济方式，属于作出羁押决定的原公安机关、检察机关的一种“自我审查”和“自我裁判”[3]187-188。实践证明，公安机关、检察机关出于自身利益的考虑，很少变更本单位作出的羁押决定。对于逮捕决定的合法性、正当性以及办案机关作出的驳回变更强制措施申请的决定，被羁押者无权向人民法院申请司法救济，人民法院也无权对此进行司法审查。中立的救济机构缺失导致被羁押者在未决羁押程序中的诉讼权益难以得到保障，被羁押者只能陷入“救济无门”的困境。

2.追责机制缺失

根据最高人民检察院和最高人民法院出台的关于纠防超期羁押的规定④，对于造成超期羁押的，直接责任人员和直接负责的主管人员应当承担纪律责任乃至刑事责任。但上述规定并未对超期羁押的内涵和外延进行界定，对于表面上具有合法性的隐性超期羁押是否纳入追责范围，以及由谁负责追责，追责条件和追责程序如何设置，没有作出明确规定。实践中，即使存在隐性超期羁押，办案人员不但不会因此而承担任何否定性法律后果，而且侦查人员因此获取的证明材料仍可作为证据使用。这是办案人员肆无忌惮的重要原因。

3.监督机制疲软

监督机制疲软是隐性超期羁押不断蔓延的重要原因。首先，公检法三机关就隐性超期羁押问题不具有互相监督的动力。侦查、审查起诉、审判三个诉讼环节均存在隐性超期羁押现象，在一定程度上，公检法三机关办案人员均可能成为隐性超期羁押的推动者和受益者，部分案件中的隐性超期羁押甚至是在他们的默契配合下形成的，如借期羁押。所以，尽管公安机关不当延长拘留期限的现象大量存在，检察机关就此提出纠正意见的却很少。其次，检察监督力度不足。检察机关对公安机关和审判机关隐性超期羁押的监督方式无非是发送书面纠正违法通知书或检察建议，二者均不具有强制执行力，威慑力不大。最后，检察机关对口监督不到位。监所检察部门基于与本单位业务部门长期工作中产生的友谊，监督不到位，即便提出监督意见，也只是偶尔以口头形式提出，不具有强制力。

(四)取保候审适用率低

高羁押率是隐性超期羁押赖以生存的大环境[4]，而取保候审的适用率低是羁押率居高不下的重要原因之一。我国《刑事诉讼法》对取保候审的适用条件规定得较为原则，办案机关具有很大的自由裁量权，且缺乏有效监督和制约，是否采取取保候审措施完全由办案机关自行决定。实践中，羁押能够对犯罪嫌疑人形成一种心理威慑，相比适用取保候审措施，羁押更有利于突破犯罪嫌疑人的心理防线，获取其有罪供述。除此之外，羁押还可以有效防止犯罪嫌疑人逃匿、毁灭证据、串供，再加上许多地方的公安机关将批捕数作为考核打击犯罪的重要指标，侦查机关更希望犯罪嫌疑人处于羁押状态。犯罪嫌疑人被批准逮捕以后，侦查机关和司法机关基于对被羁押者的成功追诉和刑罚的顺利执行的考虑，往往不愿意解除对被追诉人的羁押或变更强制措施。

(五)办案资源的配置不合理

我国正处于社会转型期，刑事犯罪案件频发，“案多人少”的问题在许多基层办案机关都客观存在。面对超负荷的工作量，办案人员有时不能在法定期限内办结案件，为了不导致明显的超期羁押，采取规避法律的方式延长办案期限或借用其他办案机关的办案期限。其背后的原因是我国办案资源配置不合理：一是检察机关、人民法院编制较少，不能满足日益增长的办案需求；二是一线办案人员所占比例不大，人力、物力配置不合理；三是部分办案人员的办案效率不高，人员素质有待提高；四是办案程序较为繁琐，严重影响诉讼效率的实现，如公诉审查报告的制作不够简化，填写办案自律卡、邀请人民监督员进行监督等程序过于繁琐。

三、隐性超期羁押的规制路径

隐性超期羁押严重侵犯了被羁押者的诉讼权益，损毁了司法机关的形象和公信力，助长了办案人员漠视人权的观念。应当及时构建隐性超期羁押的法律规制体系，具体措施如下：

(一)树立现代化的办案观念

办案民警应当牢固树立科学现代化的办案理念，摒弃“重实体、轻程序”等落后的办案观念。一要强化人权保障意识。“尊重和保障人权”不应仅仅停留在纸上，而应付诸实践。办案民警和司法人员应当将“尊重和保障人权”与“打击犯罪”放在同等重要的位置，要深刻认识到隐性超期羁押对被羁押者诉讼权益的侵害，增强责任意识，提高办案效率，尽量杜绝隐性超期羁押的发生。二要强化无罪推定意识。被羁押者在被人民法院判决有罪之前都应当被视为无罪，办案人员无法在法定羁押期限内办结案件时，应及时解除对被追诉人的羁押或变更强制措施。三要强化程序公正意识。程序公正是诉讼过程的公正，而实体公正是诉讼结果的公正。在刑事诉讼中，先有诉讼过程，最后才会得出诉讼结果，程序公正应优先于实体公正。办案民警和司法人员应树立程序优先的意识，办案过程中严格遵守刑事诉讼程序，不以规避法律的方式延长办案期限或羁押期限。

(二)完善相关立法

1.实行办案期限和羁押期限分离

羁押期限依附于办案期限是导致隐性超期羁押产生的重要原因。我国应当从立法上对羁押期限和办案期限分别作出规定，实行羁押期限和办案期限严格分离，办案期限可以规定得相对宽松，但羁押期限应当规定得较为严格。在期限的计算上，应对羁押期限和办案期限分别单独计算，羁押期限不得因办案期限的延长而延长，不得因办案期限的重新计算而重新计算。办案人员不能在法定羁押期限内办结案件的，必须解除对被追诉人的羁押或者变更强制措施。

2.明确具体的羁押期限

羁押期限的不确定性是滋生隐性超期羁押的温床。应当清除刑诉法关于羁押期限的模糊性规定，代之以简单明了、具体明确的法律用语，要对被追诉人被批准逮捕以后在后续诉讼程序中的羁押期限予以明确。同时，还应当对被追诉人在刑事诉讼中的最长羁押期限作出明确限制，被追诉人的羁押绝对不可以超过该期限，否则应视为办案程序违法。最长羁押期限不得被延长。

3.严格贯彻比例原则

根据被追诉人涉嫌犯罪的严重程度和可能判处的刑罚设置几个长短有别的最长羁押期限。如果被追诉人涉嫌的犯罪较为严重，可能判处较重刑罚的，对其可以适用相对较长的羁押期限；如果被追诉人涉嫌的犯罪较轻，可能判处的刑期较短，对其可以适用相对较短的羁押期限。对被追诉人的最长羁押期限应不超过其可能被判处刑期的1/3或1/5。比如，对可能被判处三年以下有期徒刑的，对其最长羁押期限不得超过其可能被判处刑期的1/3；对于可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，被追诉人的最长羁押期限不得超过其可能被判处刑期的1/5。

(三)加强机制建设

1.建立司法救济机制

几乎所有的法治国家都建立了针对羁押合法性问题的司法救济制度[3]187。从实践效果来看，该制度有效保障了被羁押者的诉讼权益，确保刑事诉讼程序的公正。基于保障人权和司法公正的需要，我国应当建立该项司法救济制度。首先，赋予被羁押者向法院申诉的权利。当犯罪嫌疑人、被告人被拘留或逮捕以后，有权就羁押的合法性、正当性以及超期羁押等问题向人民法院提起申诉。其次，赋予法院就羁押合法性问题审查的权力。人民法院接到被羁押者的申诉后，应就羁押的合法性问题进行听证，充分听取控辩双方的意见，对于办案机关适用羁押措施不当或者超期羁押的，人民法院应当裁定解除对被追诉人的羁押或变更强制措施。

2.建立责任追究机制

如果说超期羁押是我国司法实践中的一个“顽症”，那么超期羁押的责任追究机制无疑就是一剂治“顽症”的猛药[5]。一方面，应当明确规定隐性超期羁押的法律责任。对超期羁押的内涵和外延进行严格界定，明确隐性超期羁押属于超期羁押的一种，并且应对责任承担主体、责任承担方式和追责条件作出明确规定。另一方面，应当细化隐性超期羁押的追责程序。对隐性超期羁押的追责机构、追责程序、调查权限、举证责任等作出明确规定，使责任追究机制具有可操作性。

3.强化法律监督机制

检察机关作为法律监督机关，对超期羁押行为负有法律监督职责。在纠防隐性超期羁押的过程中，应充分发挥检察机关的法律监督作用，强化检察监督力度。首先，检察机关要强化监督意识，要敢于和善于监督，一旦发现隐性超期羁押，应当向办案单位发放书面纠正违法通知书，并将情况反映至追责机关。其次，监所检察部门应实行定期检查监督，加强与办案机关的沟通，针对所掌握的羁押期限情况，对办案机关实施提前预警、到期催办、超期纠正[1]52。最后，检察机关还应当加强内部监督，案件管理中心和监所检察部门要做好实时监督，及时提醒和督促办案部门按期结案或及时变更强制措施。

(四)完善取保候审制度

取保候审措施的适用对于解决隐性超期羁押问题无异于釜底抽薪。首先，应确立“取保候审为一般措施，羁押为例外”的原则。等候审判的人受监禁不应作为一般规则。司法机关应尽可能让被追诉人免受审前羁押之苦，给予其充分行使辩护权的机会，这既是尊重和保障人权的需要，也是无罪推定原则的要求。其次，明确可以或应当适用取保候审的条件，限制办案人员在适用取保候审措施中的自由裁量权。如规定被追诉人可能判处三年有期徒刑以下刑罚，没有犯罪前科，在本地有固定居所、具备监管条件的，应当适用取保候审。最后，建立对取保候审的司法救济制度。对于办案机关选择羁押措施，而拒不对被追诉人适用取保候审申请的，应当允许被追诉人向人民法院申诉，人民法院可以作出解除羁押或者变更强制措施的裁定。

(五)优化办案资源配置

优化办案资源配置，提高办案效率，解决基层办案单位案多人少的问题，是解决隐性超期羁押问题的根本途径。首先，要加大办案资源投入，增加基层办案民警和司法人员的编制，从根本上解决基层办案单位面临的案多人少的问题。其次，优化办案机关人员配置，提高一线办案人员所占比例，使更多的司法人员投入到实际办案中来。再次，简化办案程序，扩大刑事速裁案件的适用范围，削减不必要的办案流程，简化审查起诉报告、审查逮捕意见书等文书。最后，加强职业技能培训，提高办案人员素质，提高办案效率。

注释：

①根据《刑事诉讼法》第89条第2款的规定，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请检察机关批准逮捕的时间可以延长至30日。

②根据《刑事诉讼法》第169条规定，人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。

③根据《刑事诉讼法》第202条的规定，对于符合刑事诉讼法第156条规定的四种情形之一的，经上级人民法院批准，案件审理期限可以延长3个月，即：交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；重大的犯罪集团案件；流窜作案的重大复杂案件；犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。

④ 2003年11月12日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台了《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》,2003年11月24日，最高人民检察院出台《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的通知》。上述两个规定均有关于追究超期羁押相关责任人员责任的规定。

参考文献：

[1]王祥英.审判程序中的隐性超期羁押及纠防对策[J].人民检察,2005(17).

[2]雷小政.谈隐性超期羁押问题及其解决[J].国家检察官学院学报,2006(8):29.

[3]陈瑞华.刑事诉讼中的问题与主义[M].北京:中国人民大学出版社,2011.

[4]赵杰.试论隐性超期羁押的危害及其控制[J].河北法学,2006(11):142.

[5]岳岭.隐性超期羁押的法律规制研究[J].河北法学,2007(10):185.

(责任编辑：李晓梅)

On the Problem of Hidden Extended Custody

LI Yonghang

(People’s Procuratorate of Jiangbei District, Chongqing 400025, China)

Abstract：There are many phenomena of hidden extended custody in China, which can be divided into three species on the manifestations, extending detention period, borrowing detention period and indefinite detention period. Many reasons cause hidden extended custody. It mainly includes the judicial concept of investigators and the judiciary deviation, the legal shortcomings, the relevant mechanism that has not been set up, the high rate of custody, and the unreasonable allocation of judicial resource. To solve the problem of hidden extended custody, the correct concept of justice should be established to improve relevant legislation and mechanism, improve the system of bail and optimize the allocation of judicial resources.

Key words：hidden extended custody; detention period; the period of handling cases; judicial review system

中图分类号：DF73

文献标识码：A

文章编号：1674-0297(2015)06-0031-05

作者简介：李永航(1987-)，男，河南周口人，重庆市江北区人民检察院助理检察员，法学硕士，研究方向：刑事诉讼法学、证据法学。

基金项目：重庆市人民检察院2014年度重大课题“刑事错案防止、纠正、责任追究机制研究”(CQJCY2014A03)

*收稿日期：2015-03-22；

修订日期：2015-05-01