邓　川

对新形势下深入推进反腐倡廉工作加大查办和预防职务犯罪力度的几点思考

邓川

党的十八大以来，在新一届中央领导下，反腐败斗争以改革开放以来前所未有的力度和广度向前推进，呈现许多新特点，正在形成具有开创性意义的反腐败新体制、新机制。正确看待、准确把握新时期的反腐败形势和特点、面临的问题和挑战，不断完善惩防腐败体系建设，是做好新时期反腐败工作的重要实践课题。

一、新时期反腐败工作面临的新情况新问题

通过查办贪污贿赂犯罪案件我们发现，当前腐败在某些行业、领域易发多发的原因是多方面的，最主要有以下几个方面：

（一）法治教育没有得到应有的重视

长期以来，我们忽视法治教育，或者法治教育缺乏系统性、针对性，导致社会知法、守法社会环境不佳，一些领导干部对于职务犯罪罪与非罪、犯罪后果的严重性认识模糊不清，守法意识缺乏。据四川省查办的487名医疗卫生系统职务犯罪人员调查，大多数人具有本科以上学历，部分人有硕士、博士学位或教授职称，个别人还是全省医疗系统某个领域的领军人物，在医学领域颇有建树。但其中三分之二以上的人对一些基本的法律问题存在认知上的误区：有的认为自己不是国家机关工作人员，不具备受贿犯罪主体资格；有的认为收受经销商的“红包”是自己专业技能产生的额外收益，并未损害医院的利益，不是犯罪；有的认为利用职务之便收受“回扣”、“好处费”、“开单提成费”是医疗领域的普遍现象，只是商业违规行为等等。一些单位即使强调法律教育，也多停留在零散的、单一的灌输型教育层面上，教育吸引力、感染力不强，难以触及受教育者内心。特别是忽视了对普通民众法治意识的培养和法律知识的普及，使腐败行为有了容身之地。部分民众对待干部腐败问题存在一种复杂的双重态度：一方面对腐败现象和腐败行为深恶痛绝，另一方面却对越来越多的贪腐现象熟视无睹，甚至有的积极参与腐败。

（二）社会管理制度不完善

我们通过办案发现，社会管理制度存在的问题是产生职务犯罪的重要因素。

1.部分社会管理制度缺失。在社会转型时期，一些制度和机制在探索中，部分制度的缺位给腐败提供了滋生的土壤。以社会保障为例，由于我国基本养老保险的省级统筹尚未完全实现，其他保险大多停留在县、市级统筹的层次，由此导致社保机构分散、数量众多，监管难度很大，成为社保领域职务犯罪易发多发的客观原因。四川省甘孜州和成都市对于养老保险补缴保险费的政策不同，甘孜州地区可以补缴前5年的养老保险金，且不收滞纳金，而成都市补缴养老保险金的限制严格，且需缴纳较高额度的滞纳金。由此人力资源与社会保障局个别工作人员利用这一政策差异打“擦边球”，在成都市组织不符合本地补缴养老保险金条件的人员二百二十余人，将其社保关系转移至甘孜州理塘县、康定县等地，以办理灵活就业人员养老保险的名义，为其补缴养老保险金若干年，补缴完毕后，再将其社保关系转移回成都市社保中心录入，从中大肆收受贿赂。

2.有的社会管理制度设计不够合理。在一些行业和领域，现有的管理制度设计不合理或者存在漏洞，为贪污贿赂犯罪提供了空间。我国《招投标法》构建了“综合评价制度”，其主要特点是先确定标底，再由专家委员会综

合评定各个投标方的资质和水平，最终由招标单位决定中标单位。但在实践中，由于该制度环节多、监督难，任何一个环节均可以介入人为因素，使得该项制度成为了人为因素介入、干预下被实施的一项制度安排。从四川省近年查办的一大批评标专家案件可以看出，评标专家在有的地方成为了连接招投标双方利益输送的掮客。

3.现有制度执行不到位。在一些行业和领域，部分制度不执行、甚至违法执行普遍存在。如在查办成都市地税系统窝案中发现，西部大开发税收减免政策的执行应由涉税企业进行申报，由成都市地税局进行审核后报省地税局审批，但该局有关工作人员在审核过程中发现成都路桥公司申请资料不全，公然违反规定，弄虚作假，使其符合申请条件并取得税收减免优惠，从中收受贿赂。近期新闻媒体里报道出的“房姐”、“房叔”等腐败问题，折射出我国公安机关户籍管理制度执行中存在的问题：只要关系到位就可办理多个不同姓名和年龄的身份证、户口本；还有个别干警利用掌控户籍管理的权力进行钱权交易，这既扰乱了正常的户籍管理秩序，也给腐败分子转移赃款赃物、出逃境外提供了可乘之机。

（三）权力监督制约不力

1.权力配置过于集中。有的单位权力过于集中，特别是“一把手”对诸多事项常有独占的决策权，造成了“一把手”或掌握权力的领导干部为所欲为，难以被制约，给权力寻租留下了空间。如在四川省自贡市查办的自贡社保系统窝案中，该社保局局长独揽超龄参保等特殊社会养老保险签字批准权，相关科室和经办人员被直接剥夺了审核权。

2.权力行使不够公开透明。公开是监督的必要前提和基础，由于没有完善的行政公开法律，目前一些领域和环节权力部门对管理事项和管理程序不公开、半公开、有选择性公开或不按期限公开，使很多群众对涉及自己切身利益的相关法律和政策无从了解，社会监督难以实现。如近几年四川省检察机关查处的涉农惠民领域案件反映出多个市、州对国家惠民补贴政策、补贴标准、审核程序不公开或不全面公开，致使社会大众无从监督，导致个别基层人员暗中通过虚构材料等方式冒领群众应获补贴，据为己有。

3.权力监督落实不到位。有的单位虽然建立了纪检、工会、职代会等监督机构，建立了审核、发放等不同环节由不同人员把关的监督机制，但是这些内部监督机制常常失灵，特别是在涉及本单位领导腐败案件中，更是形同虚设，甚至有的监督把关部门人员和其他工作人员同流合污，共同腐败。如在征地拆迁补偿领域，为避免拆迁补偿过程中的腐败行为，规定了土地房屋丈量、记录、审核、发放等不同环节由不同人把关的内部制约机制，从四川省检察机关办理的案件情况看，个别地方丈量、记录、审核、发放这些环节的工作人员相互勾结，共同虚增拆迁面积，套取拆迁补偿款，使内部制约机制沦为空文。

二、多管齐下，深入推进惩治和预防腐败机制建设

（一）加强廉政教育，筑牢“不想腐”的思想基础

预防腐败必须加强思想道德教育，抑制人性向恶，使人从主观上远离贪欲，增强“不想腐”的内在自觉性。

1.突出法治教育。“法律是最低的道德”。加强领导干部法治教育，既是提高领导干部运用法治思维、法治方式解决各种矛盾和问题的重要举措，更是预防领导干部腐败的重要途径。要以国家反腐败法律法规为重点，系统宣传各项法律、法规，使党员领导干部能够从法律统一体系的意义上更加深刻地理解法律法规，做到知晓法律、敬畏法律、守护法律。

2.创新廉政文化教育内容和方式。创新运用实地警示、典型宣传等形式，选取具有针对性的材料进行廉政文化教育，充分利用微博、微信等新载体，体现廉政教育的时代性和大众化，真正使受教育者听得进、记得住、受感染、能尊行。

3.实现廉政文化教育全覆盖。整体社会的廉政氛围不佳是腐败产生的重要因素之一。因此，在加强对领导干部廉政教育的同时，更要对管人、管物、管钱的行业和部门的工作人员、农村基层干部、普通社会大众等进行全民化教育，培养公民的廉洁自律和守法、护法意识，克服“羡腐心理”和不自觉的助腐行为。

（二）完善各项制度，打造“不能腐”制度笼子

1.完善权力运作程序，规范权力行使过程。建立严

格的权力运作程序制度，遏制权力运行过程中偏离正确的方向。制定统一的行政程序法典，完善各行政领域，如行政决策、行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政裁决、行政征收征用等行政程序法，明确权力主体、范围，细化权力行使的具体步骤，并规定违反程序的各项法律后果，将整个权力运作中应遵循的具体程序法律化、制度化，以正当法律程序规范所有行使公权力的行为。

2.健全权力运行公开制度，创造监督权力的必要条件。阳光是最好的防腐剂。认真落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于强化权力运行制约和监督体系要求，尽快制定《政府信息公开法》，完善一系列地方法规和部门规章，明确规定除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等法定情形之外，一切公务活动程序和结果必须进行公开，并明确未予公开的法律责任。加快建立财产公示及社会信用体系等配套制度，打造监督基础。尽快完善“反洗钱制度”，防止赃款赃物外流。

3.完善权力监督机制，充分发挥权力监督制约作用。真正发挥人大的监督作用，加强人大对“一府两院”及各级地方国家机关的监督，明确人大实施监督权的调查、质询、罢免、弹劾等具体形式和程序，提高人大监督的合法权威。完善党内监督体制，贯彻执行“两个主体责任”，落实党代会的重要职责，确保各级党代会能够行使各级党的权力机关和监督机关职能。加强纪委领导体制的改革，真正实现党的纪检机构对党的各级组织和党的各级领导干部的有效监督，破除同级纪委监督同级党委无力问题。

4.畅通社会监督渠道，切实提高舆论监督效能。群众是重要的监督力量。加强举报宣传，畅通群众举报监督渠道，营造人人参与监督的氛围。探索建立检举保护、奖励制度，鼓励社会公民检举行为。研究新形势下反腐舆论监督规律和方法，充分利用舆论监督针对性、广泛性、时效性、公开性强的特点，强化对权力的运行情况特别是群众关心的“热点”、“难点”问题进行跟踪监督，真正把权力的运行置于群众的监督之下，逐步建成群众广泛参与的监督体系。

（三）加大查办惩处的力度，强化“不敢腐”的威慑作用

尽管腐败蔓延的势头得到了有力的遏制，但在当前职务犯罪易发高发的严峻形势下，查办和惩治腐败的力度一点也不能减，否则腐败一定会强力反弹，卷土重来，使已经取得的成果毁于一旦。要继续加大办案力度，提高对腐败分子腐败行为的发现率和查处率，消除或缩小腐败黑数，打破腐败分子实施腐败行为所基于的一般可以不被发现、不被查处的侥幸心理。充分利用好附加刑，加大用足法律对腐败分子非法所得进行罚没的规定，让腐败分子付出高昂的犯罪成本。按照《联合国反腐败公约》规定，做好与相关国家和地区反腐机构联系，积极通过国际协作开展取证、追赃、追捕工作，彻底打破腐败官员“贪了就跑，跑了就了”的幻想。

（本文作者：四川省人民检察院检察长）

责任编辑：张翔

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