左 雯

（河南省社会科学院，河南 郑州 450007）

李克强总理指出：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民”。推进新型城镇化，要以人为本，勇于改革和创新，积极破除阻碍城乡一体化发展的体制机制障碍。围绕解决影响新型城镇化发展的突出瓶颈因素和群众反映强烈的突出问题，河南省制定了一系列的改革措施，取得了一定的成效。但是，在日益复杂的国际国内环境下，河南城镇化发展呈现新的发展态势，河南必须要进一步深化改革，科学推进新型城镇化。

一、河南省以改革推进新型城镇化发展的重点领域和主要做法

1.积极推进户籍制度改革

2014年11月4日，《河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》（豫政〔2014〕83号）正式出台，明确提出，“取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。”因地制宜地实施落户政策，保障进城农民工在住房、就业、社会保障、子女教育等多个方面的合法权益。

2.大力推进以创新农村土地流转机制为核心的土地制度改革

河南省相继研究出台了大量关于创新农村土地流转机制的改革举措。一是从2014年开始，在全省开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。二是河南省计划建成省级农村土地信托中心，已经启动新乡统筹城乡发展改革试验区、信用农村改革发展综合试验区及10个省直管县（市）的农村土地信托中心筹建工作。三是推近农村产权交易中心建设。河南省首家农村产权交易中心在济源市正式揭牌成立，郑州市、新乡市、信阳市农村产权交易中心正在按程序报批。四是河南省省级土地交易平台已经建立。

3.继续深化投融资体制改革

河南省积极创新投融资体制，努力缓解新型城镇化改革和发展面临的巨大资金缺口。一是河南正努力在财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制上进行突破，研究具体改革措施，并争取将其纳入国家农业转移人口市民化成本分担机制试点。二是大力推进城市建设投融资体制改革。全面开放城乡建设市场，使各类投资主体依法平等进入市场；正在争取获批省级政府发行市政债券试点；积极落实与国家开发银行、农业发展银行等金融机构的合作协议，建立了多层次、多元化棚区改造投融资体系。

4.稳步推进以省直管县改革为核心的行政管理体制改革

河南省按照中央和省委省政府的部署，加快行政区域体制调整，促进资源由按城市行政级别配置向按人口规模配置逐步转变。一是巩义市、兰考县等10个县(市)全面实行由省直接管理县的体制，支持直管县大胆改革创新，积极先行先试，全面深化经济、文化、社会、生态文明等制度改革。二是积极推动具备行政区划调整条件的县有序改市，对经济实力较强、吸纳人口较多的镇赋予同人口和经济规模相应的管理权。

5.全面推进城乡一体化发展改革

河南省以城乡一体化示范区建设为抓手，全面推进城乡一体化发展改革。一是城乡一体化示范区建设深入推进，各城乡一体化示范区陆续编制了建设实施方案。二是城乡发展一体化机制持续创新。新乡统筹城乡发展改革试验区和信阳农村改革发展综合试验区重点在创新农村土地管理体制机制、创新农业经营体制机制、创新农业投融资体制机制方面进行试点探索、实施政策创新。三是积极改革试点工作，积极开展中小城市综合改革试点。

6.深入推进社会保障制度改革

河南省深入推进医疗、教育、就业等方面的改革。一是努力建立健全就业创业服务体系，开展创业孵化示范基地认定工作，推进全省统一的公共就业信息服务平台建设。二是加快国家职业教育改革试验区建设，对政府投资模式单一、办学模式封闭、职业院校管理体制机制等方面的问题进行改革。三是深入推进县级公立医院综合改革试点，新农合大病保险试点扩大到所有省辖市，开展医联体建设试点工作，鼓励支持社会办医。四是全省城镇职工养老保险和城乡居民养老保险实现互转。五是启动实施“单独两孩”生育政策。

7.着力推进生态环保制度改革

河南省以绿色低碳循环发展为重点，推进城镇化生态环保制度改革。一是排污权有偿使用和交易试点工作取得明显进展，对生态较为脆弱的国家扶贫开发工作重点县和限制开发区域，取消考核该地区生产总值，建立完善突发环境事件和灰霾天气应急处理机制。二是完善居民水、电、气阶梯价格制度，阶梯电价制度已在全省实施，积极推进代管县农电体制改革。

二、河南以改革推进新型城镇化取得的成效和存在问题

1.取得的成效

（1）城镇化率快速提高。2014年，河南省全面落实《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》《河南省新型城镇化规划(2014-2020年)》《河南省科学推进新型城镇化三年行动计划》，城镇化发展由追求速度向速度和质量并举转变，城镇化进程不断加快，城镇化水平不断提高。

（2）农业转移人口显著增加。随着户籍改革和各项配套改革的推进，河南省城镇人口大幅增加，城镇化率快速提升。2013年全省城镇常住人口4123万人，常住人口城镇化率达到43.8%，与2000年城镇化率23.2%相比，年均提高1.58个百分点，比全国同期年均1.35的增幅高0.23个百分点。与此同时，河南省城镇化率与全国的差距也由2000年的13.02个百分点缩小为9.93个百分点。据统计，2000年河南省户籍制度改革实施以来，截至2011年全省共有660万农民进入城镇落户，每年新增非农业人口近70万人。

（3）现代城镇体系初步形成。河南省加快推进“一个载体，四个体系建设”，充分发挥新型城镇化的综合带动作用，推进产业集聚、人口集中、土地集约，推动大中小城市和小城镇协调发展。

随着各地区行政区划不断调整，河南省城市规模不断扩大，城市形态进一步优化。随着空间结构的优化调整和经济社会快速发展的需求，城市建成区规模不断扩大，竞争实力不断增强，全省城市城区面积由2008年的3332平方公里增至2013年的4658平方公里，城市建成区面积由2008年的1857平方公里增至2013年的2289平方公里。县城新区建设也获得突飞猛进的发展，城乡统筹试验区、复合型发展先导区的框架初步显现。按照一、二、三产业复合和经济、生态、人居功能复合的理念，规划了16个城乡一体化示范区和7个全域城乡一体化试点。郑州市国家区域性中心城市地位不断提升，地区性中心城市组团式发展加快推进，县城规模持续壮大，城镇数量不断增加，城镇功能日益完善。2013年，全省城区人口有39个城市城区规模超过20万。

（4）城市城镇综合承载能力持续增强。随着城镇投融资改革和土地改革不断推进，城镇建设资金多元化筹措机制和城镇用地保障机制不断完善，对城镇化基础设施和公共服务设施投入持续增加，城镇建设不断加快，城市道路、水、电、气、暖、污水和垃圾处理等基础设施不断完善，教育、医疗等公共服务设施水平不断提高，城镇综合承载力不断增强，人居环境显著改善。

全省城镇市政公用基础设施投资规模逐步扩大，2008-2013年累计完成城镇基础设施建设投资7193亿元，2013年完成城镇基础设施建设投资1858亿元。2014年，河南省计划400个基础设施项目将向民间资本开放，总投资3848亿元。

城市基础设施建设得到明显改善。截止到2014年11月，全省城市道路长度为11236公里，地下排水管道长度为18297公里，设市城市燃气普及率为82%，用水普及率为92.2%。全省建成运行的污水处理厂达166座，垃圾处理场(厂)127座，城市污水处理率达到90.0%，生活垃圾无害化处理率达89.3%。城市建成区绿化覆盖率达到37.6%，人均公园绿地面积达到9.6平方米，全省拥有园林城市数量居全国第3位。

（5）农业转移人口市民化速度加快。河南坚持“一基本两牵动”(产业为基,就业为本,住房和学校牵动)，积极推进促进农业转移人口市民化的相关改革，让农民真正“进得来、留得住、过得好”，确保未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务。教育、医疗卫生、基本社会保障等公共服务事业持续较快发展，覆盖范围不断扩大。

2013年全省城镇新增就业人口143.1万人，同比增长0.3个百分点；新增农村劳动力转移就业人口90万人，至此，全省转移就业总量累计达到2660万人，其中，省内转移人口超过省外转移人口386万人。全省安居工程保障人群覆盖范围进一步扩大，2013年全省各级政府保障性安居工程开工建设41.95万套，基本建成32万套，安居工程保障人数达到94.58万。基本解决了农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题。社会保险覆盖范围不断扩大，2013年全省城镇职工基本养老保险参保人数达到1345万人，城镇基本医疗保险参保人数达到2297万人，城乡居民养老保险参保人数达4843万人，领取待遇1195万人。社会保险待遇不断提高，企业退休人员月平均基本养老金达1950元。

（6）城乡一体化程度不断提升。河南省有序推进美丽乡村建设，农村环境综合整治全面展开，农民生产生活条件显著改善，新型城乡关系正在形成。

2013年城镇居民人均可支配收入为22398元，农村居民人均纯收入为8475元，农村居民人均纯收入增速连续4年超过城镇居民人均可支配收入，城乡居民收入差距进一步缩小。农村基础设施和公共服务设施建设不断增强，2013年完成了215个农村环境连片综合整治项目，改造农村危房23.3万户，新建改建6400公里农村公路，新解决农村居民696万人饮水安全问题，“三山一滩”地区扶贫开发有序推进，帮助1116个贫困村整村进行扶贫开发，117万农村贫困人口实现稳定脱贫。

2.面临的问题

（1）配套改革滞后。城镇化改革牵一发而动全身，涉及经济、政治、社会、生态等各个方面，改革不能只在某一方面推进较快，必须有相应的配套措施与之配合，否则改革就很难达到预期的效果。目前，户籍制度改革和土地制度改革是加速推进新型城镇化亟待解决的问题，为此河南省相继出台了大量的改革措施，但成效不明显。以户籍制度改革为例，户籍改革不仅仅是将符合标准的农业人口转为城市户口，关键是教育、医疗等配套改革能否同步推进。

（2）农业转移人口诉求的新体现。新型城镇化要求实现农业转移人口的市民化，实现由农民到市民的转换。改革开放消除了农民工进城的制度障碍，农民工可以进城就业，但却不能完全享受城镇居民的养老、医疗、住房、子女教育等公共服务，有户籍无公共服务的农业人口转移进城，不是真正意义上的市民化。从河南情况看，2600多万进城农民工完全融入城市的不多，大多数无法享受到和城市居民同样的养老、医疗、住房、子女教育等公共福利；农民转市民后财产权益的保护和实现机制尚不完善。从另一个侧面，户籍可能对于一部分长期工作生活在城市的农民工有吸引力，但并不是所有进城农民工都愿意转变为城市户籍，一部分人只是希望工作期间能够享受到城市的基础设施和基本公共服务，特别是在教育、医疗等方面。

（3）城镇基础设施历史欠账仍然较大。近年来，河南城市建设快速推进，建成区面积不断扩大，城市人口迅速增长。但是，城市基础设施却没有跟上城市建设步伐，历史“欠账”十分严重。大城市和中等城市的城市基础设施不完善，严重影响了城市功能的发挥。地下管网不足，地下管线老化导致的自来水管爆裂现象频现，停水、停电现象时有发生；燃气管道、暖气管道事故频发，管道“跑冒滴漏”严重。供水排水质量差，防洪减灾能力低，逢雨必涝、城市内涝现象经常发生。城市交通拥堵问题严重，马路拉链现象屡禁不止。小城市和小城镇基础设施建设严重缺项，特别是城镇燃气、污水处理、垃圾处理、集中供热等基础设施基本处于起步状态，难以满足集聚人口的要求。此外，小城市和小城镇基础设施建设的问题还表现为“结构性”缺陷：重地上轻地下，由于缺乏顶层设计和资金短缺，往往对道路建设、环卫保洁等基础设施较为重视，而忽视排水、垃圾处理、污水处理等配套设施建设。

（4）行政体制僵化。城乡行政区划体制不能适应新的发展要求，影响河南城镇化健康快速发展。比如，河南省部分县经济较为发达、人口集聚度高，已经达到城市标准，但原有行政体征不允许县改市，主观上抑制了城镇化的进程。此外，在现有的财政体制下，财政资源的分配是由行政级别决定，必然导致优势资源向政治中心城市如省会郑州、省辖市集中，中小城市和小城镇财政支持力度有限，发展相对滞后。

三、河南新型城镇化改革面临的挑战和制约因素

1.资金瓶颈

新型城镇化需要投入巨额公共资金和建设资金，根据2013年河南城镇基础设施人均水平测算，每增加1个城镇人口需投入5.7万元，按照每年新增200万城镇人口计算，大约需要城镇基础设施建设投资1140亿元用于新增人口需要。此外，每年全省还需安排910亿元用于提升改造原有城镇基础设施，以上共需投入资金约2000亿元以上。但是，随着河南新型城镇化进程加快，城市基础设施建设任务繁重，城建资金缺口依然较大。

2.资源瓶颈

河南新型城镇化进程中面临的资源制约，一方面是人均资源占有量较少，另一方面也存在资源集约节约利用程度不高问题。一是城镇土地集约利用水平不高，2013年，河南城市、县城、建制镇人均建设用地面积均高于全国平均水平，大城市超强度开发造成过度拥挤，县城、小城镇特别是农村建设用地开发强度低，造成土地浪费等现象。二是能源供需矛盾进一步凸显，2013年全省能源生产缺口超过20%，预计到2020年，石油供需将长期紧张，天然气今后10年的供需矛盾突出，缺口在80%以上。三是水资源压力依然严峻，水需求压力持续增大。四是空间资源利用不足，城镇空间资源利用总量不足，地下空间利用量占城市建筑总量的比例不足5%。五是再生资源回收利用体系不健全，河南城镇生活垃圾分类减量和再资源化工作尚未全面展开，城镇建筑垃圾利用率不足15%。

3.环境瓶颈

河南城镇化快速发展带来大量生态环境问题。城镇污染物排放集中，资源环境超载严重；城市水资源短缺，水生态系统脆弱；机动车保有量持续快速增加，油烟污染严重，雾霾天气成为公众热议话题，大气污染凸显；生活污水、垃圾等废弃物产生量大幅攀升，固废排放增加；产、商、住混杂，噪声污染严重等。

四、以改革破除河南省新型城镇化发展瓶颈的对策

1.调整行政区划，增加城市数量

积极扩大城市数量，把符合条件、经济实力强、人口集聚程度高的县或建制镇升级为小城市。顺应城镇化发展的要求，分类设立城市标准，稳步增加新设市的数量。其次，打破市管县的等级行政体制，加快推进省直管县体制改革。在10个县(市)全面实行由省直接管理县的体制基础上，扩大省直管县体制改革试点范围，进一步深化省直管县体制改革。再次，要弱化城市行政级别，变“以大管小”为“以大带小”，并在政策安排上更多地考虑和照顾中小城（镇）的发展需要。

2.减少行政层级，逐步实现政府公共资源的配置与行政级别脱钩

现行的等级化行政管理体制使得上级城市管理下级城市，资源随着行政级别往上走。不同等级的城市获取资源的能力不同，导致了城市间、城镇间资源配置和公共服务水平差别拉大。河南省要减少行政等级干预分配公共资源，政府公共服务资源配置必需与行政等级脱钩，下放更多的发展权到中小城市和小城镇，使公共资源由按城市行政级别配置向按人口规模配置逐步转变。城镇公共资源的配置标准应按照人口集聚的程度进行测算，在大中小城市之间实现公共资源配置均等化。

3.深化土地制度改革，保障农民土地财产权利

以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民带着合法土地收益进城。探索建立城乡统一的建设用地市场，完善征地程序和补偿办法，科学分配农村土地收益，采取多种方式让失地农民能够充分地享有土地增值收益。同时减少地方财政中农村增值收益的比重，将土地增值收益主要用于土地征用、土地占补平衡、农民失地后就业、社会保障等公共服务支出，使农民失地后的生活有保障。

4.加快户籍改革和与之配套的公共服务，推进农业转移人口市民化

推进各地区城乡之间基本公共服务平等对接，使农业转移人口和市民享受到同质的公共服务和公共产品。各地区要根据农业转移人口需求和自身情况，好放宽落户政策。除郑州外，其他地市应全面放开落户条件，重点实现农业转移人口子女教育、劳动报酬、保障房租购、医疗等公共服务的均等化，实现基本公共服务向常住人口全覆盖。大力推进县城和小城镇公共服务建设，提高其保障能力，破解即使放开小城市户籍也难以集聚人口的难题。

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013（1）.

[2]中国金融40人论坛课题组，周诚君.加快推进新型城镇化:对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013（7）.

[3]许经勇.新型城镇化有赖于户籍、土地制度改革同步推进[J].学习论坛，2013（7）.

[4]辜胜阻，刘江日，李洪斌.中国城镇化的转型方向和配套改革[J].中国人口科学，2013（3）.