蔡水珍 钟 晟

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。学习贯彻党的十八届四中全会精神是当前和今后一个时期全党全国的重大政治任务，各级政府务必抓紧抓好，切实提高运用法治思维和法治方式全面推进依法治国的能力和水平。我们从人治到法治的转变，而且是全面法治的转变，具有重大的历史意义。全面依法治国是中国特色社会主义建设的重大创造，标志着以法治来治理社会取得了重要进展，是历史的进步。

一、习近平关于全面推进依法治国思想的主要论述

“法者，治之端也。”法治是政治走向成熟的重要标志。党的十八届四中全会，标志全面推进依法治国里程碑，强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。围绕全面推进依法治国、努力建设法治中国，习近平同志提出了一系列新思想新观点新论断新要求，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，也为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了根本路径和努力方向。

强调“法治是治国理政的基本方式”，指出“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，号召“开创依法治国新局面”，要求领导干部提高“运用法治思维和法治方式的能力”，明确重大改革要“于法有据”，坚持用法治思维和法治方式反腐败……党的十八大至今，法律的作用不断被强化，“法治”的理念反复被重申，成为以习近平同志为总书记的党中央治国理政最为醒目的标志之一。

1.善奉法。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”

习近平《在新疆考察工作结束时的讲话》等文中引用了这句话。卢梭曾经说过，“规章只不过是穹隆顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹隆顶上的不可动摇的拱心石”。管用而有效的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。如何让法治成为全民信仰？这就需要像这句古语一样，让“奉法者强”。作为领导干部和立法、司法、执法者，一定要首先在实践中贯彻法治思维，做到知行合一、铁面无私。习近平同志强调，要“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，人民群众的法治信仰，就是建立在这种“守法者得利，违法者受罚”的司法、执法过程中，建立在这种管用有效、已定必行的法制体系上。

2.立善法。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”

习近平《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神，全面深化改革专题研讨班上的讲话》等文中引用了这句话。法律是社会的基本规则。这就要求，法律应该是对国家发展有益、对社会治理有益的，这样的法才是善法。对于一个国家，所谓的善法，首先要是符合自己国情的法，不可能原样照搬其他国家地区的法律，哪里有抽象的适用于所有社会的法呢？其次，它要是以人为本的法，要能正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，切实维护公民合法权益。同时，它还应该是有利于国家发展、社会稳定的法，能把国家各项事业发展纳入正确轨道，从制度上、法律上解决国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。

二、全面依法治国要理解和重点把握四个要义

如何认识“全面依法治国”在“四个全面”战略布局中的作用，可以从四个关键来理解和把握。第一个要义是中国特色。因为法治是人类文明进步的一种成果，也是治理国家的重要方式，我们党选择依法治国，实际上代表我们要走一条法治的治国之路。各个国家在治国的理念上选择依法治国是理念的一种进步，但是具体方式应该结合各国的不同国情，因地制宜。所以，我们国家要走的是一条有中国特色的社会主义法治之路。

第二个要义就是坚持问题导向。整个依法治国在四中全会的《决定》中已经做了非常全面的部署，实际上包括了公民的守法，国家的科学立法，政府的依法执政，司法的公正司法，再有就是加强法律监督，这五大任务实际上在推进过程中还是遇到了很多的问题，这次推进依法治国关键是要从问题入手，要从解决这些已经存在的问题入手，使得依法治国更加深入。

第三个要义是依法治国重在治理公权力。就是要把权力放进制度的笼子里，让它受约束，让它规范行使，让它受到监督。所以依法治国的重点应该是重在治权。为了重在治权，我们既要强调权力对权力的监督和制约，比如享有公权力的部门之间要互相的监督和制约。同时也要让老百姓的私权力对公权力形成制约和监督，治权应该是依法治国的根本。

最后一个要义体现为中国特色的法律监督。检察机关负有法律监督职责，而且《宪法》对国家的检察机关也是这样定位的，它是一个法律监督机关，对于国家法律统一正确实施负有不可推卸的职责，在推进依法治国的时候，加强检察机关的法律监督作用，也是让依法治国之路更有中国特色的一种表现。

三、运用法治思维和法治方式全面推进依法治国

（一）领导干部要做依法治国的示范者和引领者

社会公正、社会诚信、社会秩序，是加强法治建设的三个支点，相辅相成、缺一不可。社会公正是法治的价值追求，社会诚信是法治的重要基础，社会秩序是法治的基本要求。领导干部要在加强法制建设中带头守法学法用法，努力做好法治建设的示范者和引领者。

尊法。就是要树立法治信仰，敬畏法治。要坚信法治的作用和力量，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等的基本法治理念，毕生追求法治信仰，彻底摒弃人治思想和长官意识，绝不搞以言代法、以权压法，在法纪面前心有所畏、言有所戒、行有所止。

律己。就是要强化法治意识，接受监督。要牢记权力法定，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，自觉在法律约束下用权。在工作过程和各环节中尊重程序遵守程序。要自觉接受监督，保障人民权利，依法公正对待人民诉求，防止人为的暗箱操作，确保权力在阳光下运行。

善治。就是要提高法治能力，依法办事。要重点提高依法决策的能力，保证决策的合法性，提高依法办事的能力，把各项工作纳入法治化轨道，提高依法沟通的能力，要理解把握新媒体，真正做到敢于沟通、善于沟通和有效沟通。

（二）用法治思维推动政府职能转变

问题总会在改革建设过程中层出不穷，转变政府职能、推进行政体制改革以及建设法治政府的提出，也绝不是话语的简单罗列，贯穿其中的是党政领导人清醒的问题意识与责任担当。与此同时，再完备的行政法律法规也不会自我施行，没有高效法治化的实施体系，建设法治政府的部署也将成为一纸空文。因此，各级政府既要坚持问题导向，认清自身存在的薄弱环节，又要敢于攻坚克难、自我革命，以法治思维在法治轨道上推进政府职能转变，创建有限有为的服务型法治政府。

1.以政府职权法定化为目标完善良法体系，为政府依法履职铺路

李克强总理在今年的两会政府工作报告中明确指出：“坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。宪法是我们根本的活动准则，各级政府及其工作人员都必须严格遵守。”[1]政府行政过程中往往出现履职错位、越位现象，有意或无意干涉法定职权之外的非行政事务，归根结底还是在于没有一套相应的行政法规予以明细政府职权边界。虽然总理没有明确说明要建立一套完善的良法体系来规范政府的职权边界，但分析其中的话语及联系当前的实际问题，可以肯定的是，只有建立健全完善的良法体系，通过法律形式予以明确政府具体哪些该放、哪些该管，可以行使哪些权力，应当承担哪些责任。政府才能在履职过程中将自己的施政行为囿于法律法规范围之内，实现政府职权法定化，为政府职能的进一步转变奠定基础。因此，这就要求各级政府在保证立法机关相对独立性的基础上，加强行政问题立法项目征集审批及立法过程的精细化，进一步完善当前的行政法规体系；同时，建立健全沟通机制，加大公开立法项目、程序等相关事务，将政府职权置于阳光之下，深入了解社会情况，广泛征求公民意见，实施协商立法，从而保证政府从服务人民的角度出发制定相应的良法体系以规范政府行政职权，实现政府权力边界的清晰化、法定化。

2.简政放权、创新管理，全面正确履行政府职能

实现政府自身改革不仅要制定一套完善的良法体系，关键还要在实践中对症下准药，下良药，不遗余力地贯彻落实十八届四中全会建设法治政府的总部署，全力以赴接续政府的下一轮改革，力争将政府行政中的痼疾从根源上治除，建立起现代化法治新型政府。

首先要加大简政放权、放管结合力度，继续削砍行政审批。总理在刚刚召开的的两会上作政府工作报告时着重指出，“继续把简政放权、放管结合作为改革的重头戏，今年再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。同时，所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。[1]回顾政府在过去的两年内努力，的确下了很大力气并完成了当初提出的五年内砍掉三分之一行政审批事项的目标，而在接下来的改革中，政府还要继续推进简政放权。正如李克强总理在回答美国彭博新闻社记者提问时所说的，简政放权是政府的自我革命，是要触动利益的，要以割腕的决心落实。今年政府将继续“自我革命”，完成既定目标，即全面取消非行政许可，杜绝法外施权；推进权力清单、责任清单，由省一级向市县一级逐步实现晾晒清单；探索事中事后监管的新模式，扩大综合执法试点等。[2]这一系列目标及策略的提出将进一步精简优化市场准入审批事项，再次向社会放权，减少政府对市场的不必要干预，进而充分发掘市场潜力，发挥其应有的决定性作用。同时，进一步完善、明晰政府的权力清单、责任清单和市场准入负面清单制度，让政府在施政管理过程中认清自身承担的责任，严守权力边界，该放的放，该管的管，纠正政府不作为、乱作为的行政弊端，以保障政府切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。其次要创新宏观调控管理方式，提高政府效能，建设“有限有为”的服务型政府。

简政不是“减政”，不能什么都放、推卸责任，[3]而要做到放管结合。对政府权力的“有限”规束是为了让政府有更多的精力来完善和创新宏观调控，使行政更“有为”。李克强总理在回答《第一财经日报》记者有关创业是老百姓自己的事，是市场的行为，政府有无必要操心的问题时明确道：“市场活力的激发需要政府去清障搭台，今年我们要继续在这方面做更多的事。”[2]而总结以往的社会经济发展成果也可以看出社会发展、民生建设离不开政府，市场经济的稳定发展也需政府这一强大后盾提供必要的保障。因此，转变政府职能作为政府改革的重中之重，要求政府通过宏观调控的治理创新，既要为市场创造充分的自由环境，支持大众创业、万众创新，也要创造性开展工作，提高行政效能，在促进自身职能转变的基础上承担起服务市场的角色，处理好经济社会发展的稳定关系。同时，还要处理好各级政府的职权重心问题，明确各级政府所应负责之事，防止出现“职权同构”现象，实现从中央到地方、从宏观到微观的职能部署，按质按量履行好各自职能。

3.以法治创新、服务廉洁为理念，加强政府及其公职人员自身建设

政府自身建设既是一个老话题，又是一个新话题。政府改革成功与否关系着其他领域改革的实现，因此，在落实十八届四中全会全面推进法治政府建设策略前提下，李克强总理在今年两会的政府工作报告中再次发出深化政府自身改革创新、规范政府人员行政作为的信号，指出要把政府工作全面纳入法治轨道，坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能，增强政府执行力和公信力，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。[1]

首先要坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。

政府职能转变要在政府行政执法进程中得以实现，而要保障政府职能转变的正确方向，确保政府改革的顺利进行，坚持依法行政则至关重要。宪法作为行政机关活动的基本准则，各级政府都必须严格遵守。而在十八届四中全会决议以及刚刚召开的两会政府工作报告中均对推进政府依法行政作出着重强调，对行政执法队伍建设提出了新要求。因此，各级政府既要做到学法、知法、守法、用法，普及依法治国施政纲领，依法全面履行职责。在此基础上，继续深化行政执法体制改革，健全依法决策机制，坚持严格规范公正文明执法，加快推进综合执法，全面落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，做到一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正。[4]

其次要坚持依法用权、主动作为，继续深入廉政建设，切实做到勤政为民。

公职人员作为政府机构的重要组成部分，在转变政府职能、推进政府改革进程中发挥着关键性作用。政府廉政建设一直是会议桌上的热议话题，同时也是政府建设中最为棘手的问题。李克强总理在去年国务院部门主要负责人会议上曾更为明确地指出，“有‘勤’无‘廉’，政失之于公，有‘廉’无‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬币的两面，做不到‘廉’是腐败，做不到‘勤’也是变相腐败。”[5]这表明政府廉政建设不再仅局限于整治经济上的贪污腐败以及政治上的以权谋私等行为，还要推进政府工作人员的勤政建设。对于中央人民广播电台记者有关政府下一步的反腐斗争的相关提问，李克强总理强调推进制度反腐和标本兼治是一致的。首先还是要依法治国，任何公职人员都必须遵守法律，依法行政；其次要推进体制改革，坚决打掉寻租空间，铲除腐败土壤；还有就是要加强监督和教育，公职人员要提高自律意识，以权谋公而不能谋私，而在这个过程当中，我们既要惩治乱作为，也反对不作为，为官不为，必须严肃问责。[2]

遵循中央政府领导人的这一指示，加强政府自身建设最终还要落实到强化政府行政人员自身革新意识、提高为政素养上来，力求承担起转变政府职能、促进政府全面改革的重任。一方面，政府公职人员要始终牢记为人民服务的施政理念，创新管理方式，坚持主动作为，狠抓贯彻落实，依法履行职能，努力解决关系人民群众切身利益的社会问题，切实做到勤政为民；另一方面，加强自身廉政建设，紧随党风廉政建设和反腐败工作步伐，严格执行国务院的“约法三章”，倡俭治奢，依法用权，并自觉接受监察部门及人民群众的监督。而对于为官不为、懒政怠政以及违纪腐败分子则要采取高压打击，从而遏制腐败源头，保持政府的纯洁性，为建设社会主义现代化法治服务型政府提交一份人民满意的答卷。

（三）以法治方式提升促进社会公正

党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[6]这一论断的提出，决不是为迎合某种理论潮流或政治需要而制造的一套新口号，而是党和国家面对形势的变化，在经济、政治、意识形态等方面做出一系列理论和实践上的回应。习近平总书记在2014年新年贺词中提出，“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好”[7]。理论和实践表明，公正问题已经由普通民众的直观感觉上升至国家治理的大事要事，由普通百姓的生活诉求上升至全面深化改革的根本目的，我们必须把社会公正问题的解决，放在国家治理的宏观视野中，才能获得更丰富的理论支撑和更明确的实践向导。

1.公正需以法治为保障

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”[4]，保障公正必须实施依法治国，强调“阳光操作”和“明规则”，遏制“幕后交易”和“潜规则”。要将公平作为依法治国的核心，保障人们所享有的权利与所承担的义务相平衡。将正义作为法律设计的灵魂，“一方面应利用社会主义制度的优势，去限制资本的权利与各种市场经济所固有的自发性因素的膨胀与扩张；另一方面利用社会主义制度的优势，建立一种让权利与义务相互制衡、相互补偿的合理性机制”[8]。将公道作为守法执法的底线，以法治推进政治治理的公正，让官员不敢贪、不能贪、不想贪；以法治推进经济治理的公正，让市场经济主体平等参与；以法治推进社会领域的公正，让人们住有所居、病有所医、学有所教、老有所养；以法治推进文化治理的公正，促进社会思想在交流交锋交融中凝聚共识；以法治推进生态治理的公正，实现可持续发展。

2.公正需要政府来守护

传统以经济为主导的国家管理方式，尽管相较以政治为主导的国家管理方式而言，对市场经济有更大的宽容，但由于定位不清晰，在向市场经济转轨的过程中，政府权力渗透到经济领域，直接造成了对市场的统领，破坏了价值规律的作用，导致中国的市场经济不伦不类，并且由于权力缺少制衡，成为腐败根源。当下的国家应向服务主导型治理方式转变，服务主导型意味着政府的主要职能是提供公共管理、公共产品、公共服务，出发点是公共需求，落脚点是公众满意，治理宗旨是释放、让渡社会发展空间，而不是挤压、占有发展红利，治理原则是公平执政、公平施政、公平行政，做社会公正的守护人。

3.公正需靠社会来培育

在一个以市场经济为基础，以法治为保障的现代国家治理格局中，公民社会和服务型政府一样，也是实现公正不可或缺的角色。如果说政府是“守夜人”的话，那么“历史发展的领导属于私人的力量，属于市民社会，而市民社会也是‘国家’，并且不仅如此，市民社会刚好构成国家”[9]，这里的“私人的力量”和“市民社会”指的就是“公民社会”。按照葛兰西的理论，公民社会不仅能够和国家一道抵御外在的经济风险，还能统领普通公民的意识形态和文化诉求。以这一思想反观现代国家治理，公民社会不仅是国家治理的重要主体，还在维护社会公正方面发挥着不可替代的特殊作用，如一些民间组织的积极行动改善了那些被市场经济边缘化的弱势群体的生活状况，一定程度上缓冲了社会摩擦，增强了社会凝聚力，取得了仅靠官方或其自发努力达不到的成效。因此，培育中国公民社会，也是促进社会公正的一项重要内容。尽管这一构建至今还徘徊在理想与现实之间，但不应被忽略。

4.公正需用行动去言说

社会公正不仅是一种“应然”的社会理想，更是一种“实然”的共产主义运动。马克思本人毕其一生言说公正，他呕心沥血地著书立言，满怀激情地指导工人运动，即使一贫如洗、颠沛流离也不改初衷。我们不能将公正的希望单单寄托于国家治理和社会变革，而应将公正的价值观内化于心；我们不能仅仅停留在话语理论的批判，更应以自觉的行动去践行。如果我们能够秉承“作为人类活动的首要价值，真理和正义是决不妥协的”[10]这一信念，用行动的力量言说公正，用道德的力量支撑公正，用榜样的力量传递公正，那么，人们对公正的共识将会转化为一股发展的巨大动力，我们的社会也将是另外一个模样。

[1]政府工作报告（摘登）[N].人民日报，2015—03—06，02.

[2]在十二届全国人大三次会议记者会上李克强总理答中外记者问[N].人民日报,2015—3—16，01.

[3]石佑启.建设法治政府重在转变政府职能与简政放权[N].南方日报，2015—3—2，02.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.10.29

[5]李克强：不作为的“懒政”也是腐败，http://www.hn.xinhuanet.com/2014-10/10/c_1112760981.htm，2014.10.10.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013—11—16.

[7]国家主席习近平发表二〇一四年新年贺词[N].人民日报,2014—1—1.

[8]林剑.应以权利与义务相平衡的原则解决公平问题[J].马克思主义与现实,2013，6.42-43.

[9]（意）安东尼奥·葛兰西.狱中札记[M].葆煦,译.北京:人民出版社,1983.221.

[10][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,何包钢,廖申白,译.北京:中国社会科学出版社,1998.4.