王才亮 中华全国律协行政法专业委员会副主任，北京市才良律师事务所主任

暴力拆迁的终点在何处？

王才亮 中华全国律协行政法专业委员会副主任，北京市才良律师事务所主任

【山东平度拆迁纵火案】

2014年3月21日凌晨，山东省平度市杜家疃村发生惨剧，1名在被征土地上值守的村民被烧死，另有3名村民受伤。警方调查确认此次纵火行为系村委会主任杜群山和工地承建商指使4名施暴者实施。2014年8月20日，7名被告人因被控放火罪和寻衅滋事罪，在青岛市中级法院受审。包括两名副市长在内的12名干部被追究党纪政纪责任。

“山东平度拆迁纵火案”引起社会重视，是由于平度市近年来频繁发生暴力拆迁案件而引起了社会的高度关注，而该案是平度暴力拆迁活动的典型事件。2013年7月4日，平度市发生多起暴力拆迁事件，金沟子村村民刘仁芝、陈青沙等人夜间被不明身份的人强制绑架到别处，而将房屋拆成废墟。8月10日，陈宝成等8人发现参与7月4日强拆的挖掘机后扣留了挖掘机司机并报警，却被涉嫌非法拘禁为由遭到警方刑拘。同年9月13日，陈宝成等2人被以非法拘禁罪执行逮捕，其余6人被取保候审。围绕着陈宝成等人罪与非罪的激烈争论，100多名律师组成“平度律师团”进驻平度为被拆迁人提供免费的法律咨询并为陈宝成等人辩护，国内数十位学者组成专家团为之后援。平度成为人们解剖中国拆迁制度的“麻雀”，与平度乃至青岛、山东官方的一些人进行争论，当地党委、政府也在进行反思。

“山东平度拆迁纵火案”的犯罪分子被抓获后，查明的犯罪事实触目惊心，直接坐实了此前该市大面积拆迁活动的非法性质。从点到面，该案暴露的问题进一步引起了全社会对于我国征地拆迁活动的思考。

2014年，是中国建立房屋拆迁制度的第24个年头，又正值湖南嘉禾事件发生的第10个年头，也是国家废除原有的《城市房屋拆迁管理条例》，实施新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第4个年头。新春伊始，习近平总书记到北京正在动迁的南锣鼓巷视察，表达了尊重被拆迁人的意愿与合法权益的态度。这是国家主席首次进入被拆迁人的家里，直接听取被拆迁人的意见。社会对此高度评价，希望这是一个拐点，能进一步出台有效措施。即使是出于公共利益需要的拆迁，也要人性化操作、依法办事，切实将保护被拆人的合法权益放在首位。

总结这几年我国的暴力与违法拆迁活动具有以下特点：

第一，“血拆”有增无减且手段更加残酷。2014年，我国继续对于房屋拆迁的数量缺乏公开权威的统计，但笔者在工作中接触以及媒体公开披露的情况中认识到在“城镇化”这场运动中，虽然原城市规划在国有土地上依据国务院590号令实施的房屋征收呈现出下降趋势但实际拆迁数量有增无减，令笔者深为担忧的是频繁发生的血案不仅在数量上有增无减且手段

更加残酷。

例如，“山东平度拆迁纵火案”，经公安机关侦查查明，除“3·21”纵火外，被告人还多次对拆迁户进行恐吓威胁和暴力犯罪，其主要手段有:口头威胁，砸玻璃，投放礼花弹制造爆炸，持斧头将门、窗玻璃砸碎，投掷砖头、石块，闯入拆迁户家中骚扰，毁坏财物、殴打他人等手段，多次对未达成拆迁补偿协议的村民进行滋扰、威胁，并强行拆除村民住房。

平度系列拆迁案件虽然集当前拆迁中暴力犯罪之大成，但未达到中国暴力拆迁的顶峰。2014年，连续暴露的各地因为征地拆迁引起的血案，其手段让人震惊。据新华社报道，2014年12月，一支“艾滋病拆迁队”惊现河南南阳一拆迁小区，这群人自称是艾滋病患者，恐吓居民称“不搬走就感染你们”,并且有时半夜放鞭炮扰民。此事件引起社会广泛关注。

从多年来常见的砸玻璃、投放礼花弹、毁坏财物、殴打他人、限制人身自由的常规手段，发展到2014年的纵火、“艾滋拆迁”，对拒绝搬迁的房屋所有权人的迫害不仅突破了法律底线，而且突破了人性底线，不能不令所有关心国家未来的人感到不安。

第二，一些地方的拆迁矛盾仍无正常的化解渠道。2014年，大量的拆迁矛盾仍然因为缺少正常的化解渠道从而激化。许多人民法院拒不受理拆迁引起的行政诉讼，受害人告状无门的情况十分普遍。信访制度也是不堪重负，以致让访民跋涉在没有尽头的推诿或截访之间。问题没有解决，又缺少讲话的地方，人们只有将希望继续寄托于北京，上访大潮只涨不落。为了引起有关部门的注意，并避开地方政府的围追堵截，访民的上访技巧也是魔高一尺，道高一丈。

第三，土地财政仍然是拆迁的主要动力。2014年，虽然政府继续强调对房地产业的调控思路，但土地财政的格局无太大改变，拆房卖地的收入仍然是许多地方政府财政收支平衡的必备条件。国土资源部2014年2月11日发布的2013年国土资源统计数据显示，全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，刷新了2011年土地出让金收入3.15万亿元的历史高位。而2014年伊始，土地出让金便在节节走高。

2015年1月30日，财政部公开了2014年财政收支的数据。如笔者预料，“土地财政”在这一年对于各级政府生存仍具有十分重要的依赖性。如全国一般公共财政收入140,350亿元加上全国政府性基金收入54,093亿元，共计194,443亿元，而国有土地使用权出让收入42,606亿元，占21.9%。而2014年全国一般公共财政支出151，662亿元、全国政府性基金支出51，388亿元，共计203,050亿元，其中，国有土地使用权出让收入安排的支出41,202亿元，占20.29%。

可以预见，2015年拆房卖地是停不下来的。从中可以理解为什么非法拆迁活动禁而不止，被拆迁人的维权为什么艰难。

第四，农村拆迁问题严重但乱局开始厘清。2014年，我们看到拆迁领域存在上述严重的问题，但是我们也看到这一年也是有一些积极的苗头，如农村征地拆迁出现了拐点，开始厘清乱局。

2014年全国拆迁数量的增加，主要原因是邻近城市的农村，尤其是城中村改造旗帜下的拆迁方兴未艾。在2011年年初拆迁制度变成征收制度后，拆迁纠纷中城中村改造成为一些城市土地财政的支点，其操作模式因能规避土地和房屋征收法律的监管而成为土地财政的新领域和拆迁新方法。

我国的城中村改造，广州是先行者，其模式曾是各地方学习的榜样。广州模式即:以村集体经济组织为主体，在政府主导和开发商的支持下，采用村民（集体经济组织股东)或村民代表少数服从多数的方法决定实施城中村改造和补偿方式及标准，启动拆迁。对于不同意拆迁的少数村民，由集体经济组织作为原告诉至法院，法院按照原告的诉求判决并强制执行。腾出土地交由政府进行虚假的“招、拍、挂”（也有启动拆迁程序就进行挂牌的情况)。由于当地政府为投资该拆迁的开发商量身定做了摘牌条件，其他开发商无法

参加竞争，而任其以较低价格取得土地使用权。

《城市房地产管理法》、《土地管理法》明确规定，所有建设项目依法必须使用国有土地，不用怀疑的是拍卖给开发商进行房产开发的土地使用权应是国有土地使用权。可是，广州模式的农村集体所有的土地均未经国家批准征收，而是由村集体经济组织在没有任何政府批准文件的情况下与开发商“合作”，以城中村改造的名义进行拆迁。而在广州模式扩散到全国后，类似未经法定的征收程序，以城中村改造的方法拆迁后出让土地的项目不计其数。在北京，除了城中村改造的名义外，还有土地一级开发、绿化隔离带等名义；而在山东省是以土地增减挂钩的方式，其核心都是未经征收而进行房地产开发，其中的猫腻我们无法知道，但违法性则是一目了然。

由于广州冼村村官潜逃或集体落马，原广州市副市长、“广州模式”的主要发明人和操盘手曹鉴燎等人涉嫌违法违纪的问题也浮出水面，进而导致原广州市委书记万庆良落马。从杨箕到冼村，常识战胜了谎言，对于全国的以城中村改造为中心的农村拆迁的规范产生积极影响。

第五，棚户区改造正在逐步纠正错误。2014年3月5日，国务院总理李克强代表新一届中央政府向全国人大报告政府工作时指出:“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。计划城市棚户区改造，2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户。

对于其中存在的问题，中央政府在2014年调整了政策。决策者从依法治国，保证国家长治久安的高度，强调棚户区和城中村改造要坚决的依照法律规定进行。

首先，明确了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条第（5）项的规定，即:“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，其中设立了两个限制词，即:“危房集中、基础设施落后”。这两个限制词是“棚户区和城中村”为中心的旧城区改造是否涉及公共利益并能以政府的公权力推进的关键性条件。

其次，明确了“棚户区和城中村”中的居民应当是“棚户区和城中村”改造的主体。如何在“棚户区和城中村”改造中保护他们的利益，既是“棚户区和城中村”改造的目的，也是顺利完成“棚户区和城中村”改造的必要条件。改造不仅是民生工程，同样承载城市综合治理功能。一些地方有了新的举措，在一些城市试点进行的“居民自主式”改造初见成效。国务院要求在一切可以组织群众自行依照规划进行“棚户区和城中村”改造的地方，地方政府都应当积极支持，提供相应的政策与资金的帮助。毫无疑问，中央政府的政策变化，有利于棚户区改造的规范。

第六，司法困境开始突破。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，行政诉讼的局面有所改观。尤其是中国共产党十八届四中全会进一步确立的依法治国的方略，对于社会的未来无疑有着深远的影响。

作为专业从事征地拆迁法律服务的律师，对此较为敏感。一些长期不能受理的案件立案了，一些反复折腾的案件终于有了胜诉的裁判，胜诉的比例在上升。

其中，国人关注的平度拆迁系列案件出现转机，律师关于对陈宝成案不起诉的建议得到采纳，陈宝成等8人已于2014年8月收到检方的不起诉决定书，他们的房屋拆迁补偿也得到合理解决。而作为平度非法拆迁活动最高峰的“3·21纵火案”的犯罪分子已全部被抓获，正在追究刑事责任，行政机关有关责任人员亦被问责。

又如，发生在2012年5月22日的广东湛江朱惠来父子抗拆致死致伤多人案件，广东省高级人民法院采纳了我们对此的辩护意见，二审以“事实不清、证据不足”为由撤销原审的

死刑判决，发回重审。

还如曾制造了“念斌案件”的福建省平潭县公安局，在拆迁活动中该局为2011年5月11日针对福建远大船务公司厂房、船坞的非法拆迁活动保驾护航，治安拘留了保护公司合法财产的两位值班人员。该案经过原审、重审，终于由福州市中级人民法院在2014年12月10日作出最终判决，撤销该公安局的《公安行政处罚决定书》，并判决该局赔偿损失。

拆迁矛盾突出的东三省，法院的审判倾向也渐行端正，一些老大难案件原告胜诉的比例正在提高。如辽宁省高院对王佰春等人诉沈阳市和平区政府拆迁赔偿的群体性案件作出了终审判决，在一审法院确定的市场价的基础上再将拆迁赔偿标准提高25%，并明确了其他损失的赔偿，较好地维护了被拆迁人的合法权益，得到了被拆迁人的肯定。

需要特别肯定的是，2014年有重大影响的范木根、丁汉忠等血拆案件得到了国内知名律师的法律援助，虽然最后结果未出，但积极意义应当肯定。总结2014年度的情况，评价拆迁典型案件的目的之一是分析预测2015年的形势。

从1991年《城市房屋拆迁管理条例》实施至今已经24年，拆迁矛盾成为当前社会矛盾激化的源头之一，已经是难以回避的客观现实。为了解决这个问题，社会各界作出了极大努力，但情况没有根本性的改变。2015年会有什么变化值得期待呢?笔者认为至少以下五个方面的变化是明显的：

第一，随着修改后的《行政诉讼法》将于5月1日实施，拆迁行政诉讼案件立案难的问题将被初步解决，案件数量将有大幅度提高，地方政府对于拆迁纠纷的前期调解会得到加强，地方政府主导的暴力拆迁可能会减少。

第二，依宪治国的原则将推动土地征收制度的改革，尤其是中国共产党第十七大就提出的集体建设用地上市流转的政策可能出现突破性的进步，从而减少政府对于土地财政的依赖，进而使农村拆迁能得到进一步的规范。

第三，公民的法律意识可能增强，由此导致依法维权的人数增加，而以暴制暴将是极少数人的无奈的选择。当民众拿起法律武器维权，无疑会推动政府的依法行政，从而减少地方政府的违法拆迁的行政行为。

第四，随着反腐斗争的深入，城市建设与拆迁领域的腐败现象将受到扼制。长期以来的拆迁领域官商勾结、警匪勾结的黑暗面将可能得到揭露。袒护暴力拆迁犯罪的问题将得到初步解决。

第五，随着依法执政水平的提高，法律规定的土地房屋征收拆迁补偿的标准将得到落实，被拆迁人得到的补偿将更趋于合理，从而导致拆迁矛盾激化的可能性减少。

需要重视的是，上述期望是从全局上的分析，而落实到具体案件则肯定会有地区差别和执法机关的差别。尤其是当前频繁发生的血拆事件更可能在一些地方出现逆向增长。然而，冬天终究会过去，公民的人权和房屋等财产权得到保护是大势所趋。

笔者一直坚持多年前的观点:拆迁中制度性错误，应当要从制度上解决。而制度性解决首先需要恢复官员们的道德与法律意识，对引起血拆和化解矛盾不力的人员认真问责。其次要从制度上废除与民争利的土地财政，清除产生暴力征地拆迁的原动力。否则，即使解决了个别特例问题，还是会与当年唐福珍自焚引起《城市房屋拆迁管理条例》变为《国有土地上房屋征收与补偿条例》一样的空欢喜一场。