明　亮　王　苹

(成都市社会科学院，四川成都　610016)

加快推进成都民族事务治理体系和治理能力现代化建设

明亮1王苹2

(成都市社会科学院，四川成都610016)

[关键词]治理；流动人口；少数民族

[摘要]民族事物治理是国家治理的重要内容。成都是我国少数民族人口聚集最多的特大城市之一，迫切需要通过推进民族事物治理体系和治理能力现代化，实现城市治理体系和治理能力现代化。针对当前所存在的民族事物工作机制不健全，少数民族人口社会融入程度较低等问题，应建立和完善多元主体参与的现代民族事物治理机制，坚持以法治思维处理涉及少数民族人口的矛盾纠纷，着力提高公共服务质量水平，大力促进少数民族人口社会融合。

党的十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。鉴于成都市作为西部少数民族的重要聚居地，人口众多，民族间交往频繁，需要加快推进民族事务治理体系的建设，实现治理能力现代化。

一、成都市少数民族人口状况

作为紧邻民族地区的西部特大中心城市，我市独特的包容文化氛围、便利的公共服务体系和宜人气候，使其长期以来成为西南乃至整个西部地区少数民族的主要迁居地。其少数民族人口具有以下特征：

1、少数民族人口规模大。包括回族、藏族、土家族、满族、羌族和彝族等55个少数民族在内的常住人口达12.69万，户籍人口10.67人。这些少数民族同胞以“大杂居、小聚居”的居住形态分布于全市范围内。因民族习惯和来源地等方面的差异，少数民族流动人口的聚集区域有所不同，如来自甘孜的藏族习惯聚居在武侯、高新和双流；而来自阿坝的藏族习惯居住在金牛、郫县和都江堰。

2、少数民族流动人口数量众多。根据成都市流动人口综合信息平台2013年4月采集的数据显示，少数民族流动人口6.88万人，占全市流动人口总数的1.48%。实际上，在成都务工、经商、就学、就医和旅游的少数民族人口群体具有频繁的流动性，随季节变化而在民族地区和成都之间进行钟摆式流动，年均少数民族流动人次达400万。成都少数民族流动人口主要以来自省内甘孜、阿坝、凉山三州为主。近年来，伴随着成都区域中心城市作用越来越明显，来自西藏、青海、甘肃、新疆等地的少数民族人数也在逐年增多。少数民族流动人口的聚集区域包括一圈层的武侯、金牛、和高新；二圈层的双流、郫县和温江；三圈层的都江堰、崇州和大邑。

3、少数民族人口构成复杂，从业分散。成都少数民族流动人口身份比较复杂，包括离退休干部、商人、僧侣、演艺人员、学生和一般务工者等各类人群。不同民族、不同来源地决定了其就业模式各不相同，如藏族以展演民族歌舞、经营建材和民族商品为主，彝族集中在建筑行业务工，维吾尔族则以销售干果和贩卖瓜果居多。同一民族的相同从业者往往容易形成特殊利益集团，集中在某类行业，并排斥其他经营者。

二、成都民族事务治理存在的问题

伴随着城市化进程的不断加快，近年来在成都居住、工作和从事经济活动的少数民族人口逐渐增加。成都市民族事务治理面临的各种因素更加复杂，城市民族工作任务越来越繁重，工作方式也面临更大的挑战，暴露出很多问题。

1、民族事务工作机制不健全

从总体上来讲，一是有的部门对于城市民族工作的重视程度还不够，对城市民族工作的规律性、特殊性、复杂性等认识不到位，存在将民族事务工作简单地等同于民宗部门工作的现象。二是民族工作组织领导机制还不够健全，工作网络体系、联席协调机制、信息共享机制尚不完善。三是民宗部门工作力量较薄弱，少数民族居住较多的社区干部，特别是懂少数民族语言的干部较少，既无法精准把握少数民族流动人口基本情况，又难以深入细致的开展管理和服务工作，管理和服务工作缺位现象较为突出。四是民族事务工作还没有走上制度化和法制化的轨道，民族工作事务处理随意性大，“花钱买平安”的现象还比较突出。

2、涉及少数民族群众的矛盾纠纷调解机制和应对突发事件的机制还不健全

伴随着我市少数民族人口的日益增加，与部分少数民族群众有关的经济纠纷、医患纠纷、购车纠纷、合同纠纷和劳资纠纷等事件多发。由于相关的矛盾纠纷调解机制还不健全，导致部分纠纷不能得到及时有效的解决，致使矛盾累积成为影响城市民族团结和社会稳定的突出问题。极易引发突发事件，需要立即予以高度重视，不断完善应对突发事件的机制。

3、部分少数民族群众的社会融入程度还比较低

一是部分少数民族群众对城市管理和城市生活的规则认同度不高。由于文化背景和风俗习惯等方面的差异，以及公民意识和法制观念较为淡薄，部分少数民族人口还无法适应现代城市生活。表现为拒交物管费和停车费，占道经营等问题。与现代城市生活秩序和城市管理原则矛盾较大。二是个别少数民族人口的越轨行为比较突出。部分少数民族人员违法犯罪问题成为我市治安管理的难点。三是成都市民对少数民族的社会排斥现象较为明显。极少数少数民族人口对现代城市生活秩序的破坏引起了部分成都市民的排斥，特别是对少数民族流动人口的社会排斥较为明显。如“拒住”、“拒载”和就业歧视等，对少数民族人口在城市工作和生活造成了不利影响。

4、少数民族群众多元化的公共服务需求难以得到有效满足

伴随着少数民族人口的聚集和族群规模的扩张，少数民族人口群体的公共服务问题日益显著。不同民族、不同身份背景和从事不同行业少数民族群众的公共服务需求具有较大差异性，而当前我市的公共服务供给体系还难以满足少数民族人口(特别是少数民族流动人口)的多元化公共服务需求。

三、加强民族事务治理体系和治理能力现代化建设的对策建议

民族事务治理的基本价值取向是维护国家整体利益，促进和谐民族关系构建。各部门应站在国家利益、全局利益的角度看待民族政策。民族事务治理理念要求治理主体多元化，民宗部门是民族事务的主管部门，但不是民族事务治理的唯一主体。从治理体系和治理能力现代化的角度来讲，只有民族事务治理主体多元化、职责明晰化，才能提高民族事务治理的系统性、协同性和科学性，这将是今后我市建立和完善民族事务治理体制机制的重要路径和方向。

1、完善民族事务治理体制机制

当前我市民族事务工作的难点在于民族事务治理主体单一，一些涉及专门领域的问题民族工作部门无法管理，而业务主管部门又存在不愿或不敢管理的现象。鉴于此，应进一步明确相关职能和管理部门在民族事务治理中的职责，形成齐抓共管的工作格局和多元主体参与的城市民族事务治理体制机制。一是要加强统筹协调机制建设，建立由市委、市政府分管领导负责，统战、民宗、公安、城管、教育、民政和税务等多部门参与的民族工作综合协调机制。二是要加强职能部门之间的协作，在成都市民宗工作领导协调小组的领导下，形成以民族工作部门为主体，以公安、城管、工商、民政等职能部门为辅的横向协调机制。三是要充分发挥“一市三州” (成都市、甘孜州、阿坝州、凉山州)联席会议机制，“一局三办”(成都市民宗局和甘孜、阿坝、凉山州驻蓉办事处)联席会议制度等平台的积极作用，加强流出地与流入地的协同管理，提高少数民族流动人口的服务管理水平。四是要加强民族工作队伍建设，特别是要充实少数民族人口聚集地区民宗部门的工作力量。

2、建立和完善矛盾纠纷协调和应对突发事件的机制

“法律面前人人平等”是处理涉及少数民族矛盾纠纷时应遵循的第一准则，任何人违反了法律法规都应该受到相应的惩罚，而不能因其民族差异而有所改变。同时要尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，满足其合理合法诉求。坚持依法办事和人性化执法相结合，绝不能以“花钱买平安”的方式来处理涉及少数民族的矛盾纠纷；要加强民族事务工作方式和方法创新，吸引那些具有语言优势、熟悉民族事务工作和具有相关专业知识背景的少数民族干部(包括离退休干部)、社会公益人士和专家学者在内的利益相关群体，搭建包括多元主体参与的矛盾纠纷调解机制。

3、促进少数民族群众的社会融合

一是要加强制度建设，推进民族事务治理的制度化。应广泛征求各族群众意见和建议，制定和出台具有高度社会认同度的“民族事务工作办法”，明确处理民族事务的程序和原则。加强法律援助制度建设，保护其合法权益。建立和完善少数民族人口社会救助制度，为少数民族提供心理咨询、社会救济、社区矫正等专业救助。二是要加强民族理论政策、法律法规、基本常识和民族团结的宣传教育，提高成都市民对少数民族文化的认知度，增强少数民族风俗习惯的社会知晓度，营造民族团结的良好社会氛围，降低乃至消除对少数民族的社会排斥现象。三是要深入推进民族事务治理社会化，充分发挥社会组织在民族事务治理中的积极作用。积极引导社会力量参与少数民族的服务工作，实现民族事务治理从政府一元单向治理向政府、社会、民众多元交互共治的转变，为少数民族早日融入现代城市社会提供必要的社会支持。

4、完善少数民族流动人口社会融合机制

促进少数民族流动人口的社会融合离不开公平的制度保障和良好的社会环境，这就要求我们从营造公平的制度环境和提升政府公共服务供给质量和水平两个方面着手解决少数民族流动人口问题的社会融合问题。

一是要加大针对少数民族的服务工作力度。建立包括劳动就业、职业培训、子女教育、权益保护、法律援助、文化交流和文化习俗等方面的引导和服务机制，满足少数民族群众的多元化公共服务需求。充分发挥社区服务功能，在少数民族相对集中居住区提供有针对性的服务，鼓励和引导民间力量在社区层面建立社会工作服务站，与社区合作或者独立开展少数民族服务工作。

二是要建立和完善少数民族流动人口信息登记和采集系统，及时搜集少数民族流动人口多元化的公共服务需求。破除户籍制度障碍，逐步放开政策限制，赋予少数民族流动人口平等享受基本公共服务的权利。重视少数民族流动人口群体在随迁子女教育、劳动技能培训、就业服务、医疗和社保等方面的权益保障问题，确保少数民族流动人口能够均等地享受关系到人的生存发展的基本公共服务。

三是要保障少数民族流动人口的基本政治权利。选举权和被选举权等是宪法赋予公民的基本政治权利，要建立以社区为载体的少数民族流动人口公共参与机制，赋予常住少数民族人口选举权和被选举权，实现参加国家管理和参政议政的权利，允许外来常住少数民族人口参与竞选社区工作人员，实际参与城市社会管理服务。

(责任编辑：周建瑜)

[中图分类号]D922

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2015)03-0073-03

[作者简介]明亮，男，成都市社会科学院社会与法制研究所副研究员、博士；王苹，女，成都市社会科学院副院长、研究员。

[收稿日期]2015-08-05