对襄阳行政“一枚印章管审批”的理性思考

2015-01-30李家武陈志华

中共四川省委党校学报 2015年3期

关键词：行政审批亮点襄阳

李家武　陈志华

(1.襄阳市行政学院,湖北襄阳　441021；2.襄阳汽车职业技术学院,湖北襄阳　441021)

对襄阳行政“一枚印章管审批”的理性思考

李家武1陈志华2

(1.襄阳市行政学院,湖北襄阳441021；2.襄阳汽车职业技术学院,湖北襄阳441021)

[关键词]行政审批；亮点；重点；焦点；襄阳

[摘要]行政审批制度的改革已经进入新的发展阶段，主要内容为通过行政审批项目的取消和下放，达到搞活经济、拉动投资、减少管制、激活市场的目的。本文对襄阳行政审批进入“一”时代的亮点——先试经验；重点——规范运行；焦点——路径策略等分别进行了一些理性思考。旨在湖北省乃至全国先行先试改革中创造出很好的示范效应。

行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。在我国，行政审批制度始于新中国成立初期，政府通过行政审批制度管理和控制经济社会生活。到了改革开放初期，改革的市场取向还没有形成，人们对政府职能的合理边界的认知比较模糊，社会利益结构的分化和调整也要求政府通过行政审批制度实现对社会的控制。这些因素导致行政审批的范围不断扩大，审批的事项也逐渐增多。随着改革开放的不断深化，市场取向的改革目标逐渐确定，人们对政府职能的合理边界的认知逐渐清晰，行政审批制度的改革初露端倪。党的十八大以来，行政审批制度的改革已经进入新的发展阶段，主要内容为通过行政审批项目的取消和下放，达到搞活经济、拉动投资、减少管制、激活市场的目的。围绕简政、放权、让利、优化、提速、增效……湖北省襄阳市持续推进行政审批管理改革，加快政府职能转变，行政审批逐步进入“一”时代，即“一枚印章管审批”，对所有审批事项，一改过去26枚行政审批公章为归口行政审批局，“一个部门一枚印章”，实行“一网告知，一窗受理，一章联办”的工作机制。“改革红利”得以充分释放，市场活力、环境引力和增长潜力进一步激发，使汉江流域中心城市——襄阳成为企业家的投资福地。笔者经过深入调研，对襄阳行政审批进入“一”时代作了一些理性思考。

一、亮点——襄阳行政审批进入“一”时代的先试经验

行政审批的重要性体现在它是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的重要的事前控制手段，是政府施政之基，是行政权力的集中反映。行政审批制度改革是我国政治体制改革的重要环节，是观察我国市场制度变迁的窗口，它与市场准入和公平竞争息息相关。新常态下，经济发展正从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期经济发展的大趋势。

1.先行先试，创新突破。2014年7月以来，襄阳市人民政府认真贯彻湖北省委、省政府关于借鉴上海自贸区经验开展先行先试的重大决策，以制度创新为核心，以实施投资准入负面清单管理为突破口，以促进投资和贸易便利化为目标，解放思想，大胆试验，把襄阳高新区作为学习借鉴上海自贸区经验的改革试验田，在行政审批、工商服务、市场监管、综合执法、社会信用体系、金融服务、科技创新、对外开放八个方面创新突破，为全面深化改革、扩大开放探索经验。一是探索了“三张清单”管理模式。编制负面清单、权力清单和监管清单“三张清单”，其中内资工业企业负面清单制定特别管理措施仅有32项，最大限度降低市场主体准入门槛，鼓励创新创业，让市场主体“法无禁止即可为”；行政审批(服务)事项清单明确行政审批事项65项、服务事项56项，使政府部门“法无授权不可为”；监管清单涉及12个领域107个大项，促进政府部门“法定职责必须为”。二是组建了“三个局”综合管理机构。通过“政府授权、部门委托”的方式，将市直部门相关行政审批职能、市场监管职能和执法职能下放到高新区管委会，由高新区行政审批局、市场监管局和综合执法局集中行使。其中，高新区行政审批局用1枚行政审批专用章代替了市直26枚公章，集中办理市直部门下放的121项涉企审批事项，彻底改变了过去传递式、收发式、前店后厂式的审批模式，不仅实现了企业办事不出园区，还将工商注册及简易审批时间压缩到一天之内、工业项目审批时限压缩至40个工作日，获得了市场主体、社会各界和广大群众的普遍赞誉。三是建立了“三个一”管理机制。通过持续推进简政放权、放管结合，建立了“一枚印章管审批、一个部门管市场、一支队伍管执法”的管理机制，把该放的权放到位，把该管的事管住管好，解决了“对审批迷恋、对监管迷惘”的问题，实现了“宽进”与“严管”的统一，有效激发了大众创业、万众创新的积极性。高新区实施先行先试改革以来，注册登记企业1100多家，平均每个工作日注册7家。

2.“环境就是生产力、就是竞争力。”为了进一步转变政府职能，襄阳结合本地实际，先后进行多次行政审批制度改革，市级行政审批和管理服务类事项逐年减少，成为全国同级城市中行政审批事项最少、流程最优、收费最低、监管最好、效率最高的城市。2014年12月5日，市政府常务会议审议并通过了《市政府关于公布市级取消、下放、搁置、新增、调整管理方式及保留行政审批事项目录的通知》。随后，向社会公开市级行政审批事项目录清单，“锁定”各部门行政审批事项“底数”。在清理过程中，36家市直部门共上报行政审批事项280项。经多轮审核调整，市编办以原来公布的145项行政审批事项和省政府近年来取消、下放的行政审批事项为基础，初步确定市级行政审批事项为88项，相比原有缩减39.3%，其中保留71项，新增13项，搁置4项；下放18项(全部下放12项、部分下放6项)；取消3项；转公共服务46项。取消的3项审批事项中，全部取消2项，包括市经信委承担的“电子电器维修产品维修服务许可证的初审”、市房管局承担的“房改售房审批”；部分取消1项，即市民政局承担的“社会团体分支机构、代表机构审批”。下放的18项审批事项主要集中在农业、林业部门，考虑到市区农、林业务量较小，且各县(市)区农、林业部门具有承接能力，为方便管理，集中下放了一批涉农涉林审批。此外，根据城市管理以区为主的情况，下放了临时占用城市绿地核准，修剪、砍伐城市树木审批等两项原由市城管局行使的审批权。转公共服务的46项，主要是涉及初审、备案、资质资格认定的审批事项。新增的13项主要是承接国务院、省政府近年来下放的事项以及因实际管理确需新增的项目。因实际管理需要确需新增的项目主要集中在市城建委，涉及挖掘城市道路审批，燃气设施改动审批，燃气燃烧器具安装维修企业审批，供水设施施工、维修、改动审批等4项。自此，襄阳向社会公开市级行政审批事项目录清单，“锁定”各部门行政审批事项“底数”，各部门不得在公开的清单外设立和实施其他行政审批，实现“清单之外无审批”。审批事项减少，审批服务优化，为项目落地、企业发展打下了坚实基础。

二、重点——襄阳行政审批进入“一”时代的规范运行

行政审批程序最基本的功能之一是规范。它通过对行政审批行为的步骤、方式的规范，使行政行为有序化、公开化、效率化。现行的行政审批制度改革，把审批程序作为主要内容之一。在行政审批行为中存在的主要问题是，在行政审批程序的设置上，有的不尽科学合理，繁琐而效率低下，有的把显然属于行政机关内部的流转程序，作为对外程序公布，混淆了内部与外部程序的界线，有的把原来不适应形势发展需要的旧程序，稍做修改，换汤不换药，有的干脆不动，还在老路子上惯性徘徊。在行政审批方式上也有类似问题。比如社会听证制度，在一些发达国家，已经成为一种有效的行政审批程序的构成要素。在我国，虽然也开始关注并予以运用，但在实践上暴露的问题颇多。有关部门曾举办过航空运输业价格听证会，但是由于一般社会成员对航空运输业价格成本这一非常专业的问题不甚了了，对行业自行提供的价格成本又持怀疑态度以及其它一些原因，使听证会没有收到实质性的应有效果。听证会适用于哪一些领域(严格说来它并非适用一切领域)，什么审批项目可以或必须举行社会听证会，听证会的主办者应由谁来承当，会前、会中、会后的必需程序是什么，听证会参加人的资格条件及其构成比例，用什么样的制度保障参与人立场的客观公正和毫无顾虑地畅所欲言，对听证会的监督，听证会反映意见的公正审查与采纳等等，迄止目前，都没有很好解决。分析这些问题产生的原因，一是在传统体制下，对程序不重视，而长期的疏离，致使经验不足，实际操作起来力不从心；二是各自为战，按照自己的理解和经验去摸索实施，不科学不合理在所难免。这两个因素，实质上都牵涉到了一个问题：规范。

1.“领头羊”规范运行渐入佳境。2014年7月，湖北省委、省政府把襄阳高新区确定为学习借鉴上海自贸区经验开展先行先试改革试点单位。9月下旬，襄阳高新区以制度创新为核心的先行先试改革正式拉开帷幕，成为全市行政审批改革的“领头羊”。市发改委、市城建委等15个市直部门的85项审批事项全部下放到高新区管委会，由行政审批局直接实施行政审批，市工商局等11个市直部门向政务服务中心大厅派驻工作人员，启用行政审批专用章，从而实现“一枚印章管审批”。“没想到从进中心到提交完资料只用了十多分钟，一天之内四个证全部拿到手！”前不久，湖北超亿科技有限公司工作人员陈立，在高新区行政审批局窗口领证件时不无感慨地说。而在几年前，各种繁琐的资料和申报程序经常让陈立摸不着北，工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证等证件办下来往往要好几天时间。而这一切得益于高新区正在推行的行政审批制度改革。“在高新区行政审批局，60%的事项可以当场拍板，在政务服务中心大厅内办结。”高新区行政审批局负责人说。按照先行先试试点路线图和时间表，2015年以来，高新区积极有序推进各项改革有效对接，着力在八个方面实现新突破。进一步优化审批流程，推进审批项目联审联办和审批的信息化，延长行政审批服务链条，努力打造商务成本最低、服务最优、最具吸引力的开放高地。加快对外开放平台建设。建立风神保税物流园区，确保保税物流园区申报建设成功，为建设襄阳国际陆港开发区和综合保税区提供坚实支撑。加强金融服务体系创新。支持小微企业开展动产融资业务，鼓励企业发行中小企业区域集优债，大力发展融资租赁业务。依托汉江产业发展基金，组建高新产业发展基金，支持重点企业做大做强。推进科技创新体制改革。着力构建“一院八基地N平台”为主的创新体系，加快建设襄阳科技成果产业化促进中心等8个科技成果转化基地，打造创新要素集聚载体，建设汉江流域科技中心。同时，加快推进高新区机构改革、农村土地确权登记改革、失地农民养老改革、事业单位分类改革等多项改革。目前，风神物流保税园区已启动扩园拆迁工作。信用信息平台、信息共享平台等信息平台通过招投标，正在规划设计。一大批市场主体的横空出世，为襄阳经济“火车头”蓄积了新能量。

2.分享试点成果，规范运行全覆盖。2015年3月份以来，襄阳市在认真总结高新区试点经验和成果的基础上，主动顺应人民群众共享改革红利和发展成果的新期待，抢抓改革有利时机，决定在全市范围推广高新区“三个一”改革经验，实现规范运行全覆盖，在更大范围释放改革红利、激发市场活力。一是强化改革顶层设计。湖北省委常委、襄阳市委书记王君正先后3次主持召开市委常委会，研究部署改革中的重大事项。市委、市政府成立了以市长任组长，4名市委、市政府领导任副组长的推广高新区“三个一”改革经验领导小组，从市直相关单位抽调25名同志组成工作专班集中办公，专班设立综合配套改革组、社会信用体系建设推进组、县(市、区)改革指导组等6个专题小组，科学谋划改革方案、搞好工作协调，研究解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。目前已经形成了一个总体工作方案、一个具体实施方案、3个专项改革方案的方案体系，并于5月12日召开了全市动员大会，正式在全市范围铺开推广高新区“三个一”改革。按照改革方案要求，市、县两级机构组建工作都要在今年5月底前完成，年底前按照新的工作机制正式运行，目前相关工作正在按照方案设计全速推进。二是强化市县镇三级联动。全面推行“三张清单”管理模式，制定完善市县两级权力清单、责任清单、负面清单，用刚性制度管权限权。目前，市县两级权力清单、全市市场监管清单已经向社会公布，责任清单正在与省级责任清单对接，年内适时发布；新发布的权力清单确定市级行政审批事项为88项，缩减39.3%；市场监管清单将181项监管事项逐一明确到对应的监管部门。全面建立“三个机构”管理体制，组建襄阳市行政审批局、市场监管委员会和综合执法委员会，各县(市、区)借鉴高新区模式组建行政审批局、市场监管局和综合执法局；全面下放公共服务事项，按照便民利民的原则，逐步将便民服务事项下放到乡镇、街道和社区，加强基层便民服务中心软硬件建设，增强承接下放权力的能力，探索组建乡镇(街道)审批服务中心，打通服务群众“最后一公里”。三是强化“放、管、服”协同推进。在放权上求实效，按照国务院要求，再砍掉一批行政审批和核准项目、一批审批中介事项、一批企业登记注册和办事关卡、一批不合法不合规不合理的收费和各种行政管理中的繁文缛节，年内实现“三证合一、单一号码”。在监管上求创新，积极探索运用大数据、云计算、“互联网+”等创新监管方式，加强事中事后监管。在服务上求提升，以市场主体创业创新需求为导向，在政策、融资、知识产权等方面进一步优化服务，全面推广“三零服务”，实行工业项目审批“零障碍”，“负面清单”外由投资主体自主决定投资领域、投资项目；实行工业项目注册“零收费”，投资者在投资过程中，凡涉及政府服务的内容一概免收费用；实行工业项目服务“零距离”，落实重点项目领导包保制、项目秘书服务制，当好投资主体的“保姆”，全过程提供服务，为投资主体创造“只管生产经营、开拓市场、创新创造”的良好发展环境。

三、焦点——襄阳行政审批进入“一”时代的路径策略

我国目前的行政审批存在方方面面问题，突出问题之一，是行政审批的新机制不完善。比如，尽管有的审批项目合法合理，却缺乏相应合理的程序，运作效果难以保障，是制度的环节要素整合机制不完善；尽管审批项目和程序设置都没问题，但在具体实施中，或失准走偏，或形同虚设，是制度的制导和普施机制不完善；还有，法与权的关系错位、权与责的不对称，等等，不一而足，也皆肇因于制度的不完善不自洽。所以，没有完善的行政审批新机制，尽管某些环节、某些要素处于应然合理状态，却难以保障一定有应然合理的结果。

1.勇闯“深水区”，靠改革寻找新动力。2015年3月底，北京中咨华宇环保科技有限公司总经理白晓轩，顺利拿到代办的技术评估报告，而在过去，办理同样的行政审批事项往往需要3到5个工作日。“我在襄阳工作了9年，先后办理过十余次这样的审批，这次从申报到拿到报告，只用了一天时间。”对比今夕，白晓轩感慨颇多。行政审批事项的全面提速，得益于高新区行政审批服务的系列创新之举。(1)承诺审批制。项目单位申请办理负面清单外的投资项目备案手续，在提交的申报材料不够齐全时，以书面形式承诺在规定期限内提交符合审批条件的材料以及中介机构承诺提供的技术审核报告合法合规的前提下，高新区对事项实行“一口受理、先批后审、一次送达、事中事后监管”。(2)工业建设项目“一站式”审批。对依法需多个部门审批的事项，由高新区行政审批局帮办窗口接件，其他窗口同步审批，最终在受理窗口办结、发证。整个审批流程中，企业仅需将资料一次性提交帮办窗口即可。(3)“四证一章”联合审批。在行政审批过程中，实行“一表申请、一窗受理、四证联办(营业执照，国税、地税税务登记证，组织机构代码证，公章刻制备案)”，同时受理、限时办结、统一发放“四证一章”。为了让市场真正在资源配置中起决定性作用，最大限度地激发市场主体活力，必须科学界定市场和政府权力边界，确保行政审批权力在阳光下运行。为此，高新区把所有对企业有利的事情都集中起来，主动放手搞活市场经济，通过制度创新，加快政府职能转变，控制政府权力范围，规范政府权力运行，提高政府行政效率，减少权力寻租空间。强劲的发展动力和市场活力正充分迸发。

2.路在脚下，破浪前行。经过先行先试改革实践，襄阳市逐步探索形成了一系列契合实际、行之有效的工作机制、路径策略，将在今后的改革工作中继续加以完善，努力使襄阳在湖北省乃至全国先行先试改革中创造更多示范。一是健全工作推进机制。不断完善改革工作的领导体制和工作机制，形成了改革工作领导小组统一领导、改革办统筹协调、各地各部门齐抓共管的工作格局；实施路线图管理，将各项改革任务项目化，明确责任主体、工作标准和时间节点，建立“一项改革、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的机制，高强度推进改革工作；强化跟踪督办，重点解决部门改革不同步、相关政策不一致、放管结合不到位等问题，确保各项改革任务按照时间节点落实到位。二是健全对接协调机制。对接国家和省重大改革部署，在法律法规和政策允许的范围内开展先行先试，做到依法依规、风险可控；对接上海自贸区创新举措，借鉴天津滨海新区、武汉东湖高新区、浙江杭州、四川成都等先进地区的改革经验，努力在转变政府职能、创新管理模式、促进贸易和投资便利化等方面向先进地区看齐；对接行业主管部门，围绕改革中遇到的体制机制障碍、法律法规限制等难点问题，加大向省直相关部门汇报沟通力度，积极争取支持。三是健全改革统筹机制。注重各项改革间相互配套、相互促进，统筹推进行政管理体制改革、财政和国有资产管理体制改革、投融资体制改革、土地及农村产权制度改革，使其与先行先试改革相辅相成，形成左右联动、上下贯通的高效机制，进一步放大改革效应。2015年5月12日，正式发布了《襄阳市社会信用体系建设规划(2015—2020年)》，对推进信用信息系统建设和应用进行了具体安排部署，重点建设以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制，充分发挥信用在简政放权、放管结合中的作用，弥补行政监管可能出现的缺失。四是健全考核评价机制。坚持开门搞改革，建立组织考核和市场主体评价相结合的机制，把能否方便企业、市场主体和群众办事作为检验改革成败的标准，使改革充分对接人民群众所需、市场主体所盼，不断增强改革的针对性和有效性，提升人民群众的满意度和获得感。“任何一项事业的发展都离不开改革创新，襄阳经济社会的健康持续快速发展同样离不开改革创新。”2015年3月，襄阳市召开市委常委会会议，讨论研究在全市范围推广高新区“三个一”改革经验。会议指出，推广“三个一”改革经验是落实“四个全面”战略布局的重要抓手，是落实“竞进提质、又好又快”基本要求的现实需要，是落实民生纲要、增进民生福祉的务实举措。一场宏大的行政革命正在汉江流域中心城市——襄阳大地悄然展开。

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(责任编辑：孙开庆)