赵福生　荀一成

“三思”而行、写好“四书”、把握“五经”、管好“六扇门”——推进权力清单制度的对策研究

赵福生荀一成

作为当前中国政府自身改革的核心之举，权力清单制度是转变政府职能、简政放权的基础性、关键性工程，也是深入推进依法行政的重要抓手。因此，权力清单制定得是否科学、运行得是否规范、监督得是否到位、调整得是否合理，事关到行政体制改革和建设法治中国的进程。从各地公布的权力清单及其实际运行状况看，地方权力清单的出台有三种不同的面相：一是非规制化运作，权力清单及其所在的行政体系运行依托人治处境；二是规制化运转，政府依权力清单行政，但清单不必经法确定；三是法治化发展，即权力清单依法定权、依法束权、依法调整。从长期发展角度来看，这三种面相最终渐次成为地方权力清单制度法治化的一种进路。为了避免地方权力清单制度停滞不前，抑或缩短这一进程所需的时间，要抓住中国改革发展的战略机遇期，坚持党对依法改革的领导，强化对权力清单制度的顶层设计、规范的程序要求和民主的监督保障。具体体现为“三思”而行、写好“四书”、把握“五经”、管好“六扇门”。

一、推进权力清单制度需“三思”而行

习近平在中央政治局第十一次集体学习时指出，“面对着十分复杂的国内外环境，肩负着繁重的执政使命，如果缺乏理论思维的有力支撑，是难以战胜各种风险和困难的，也是难以不断前进的。”权力清单制度对政府来说无疑是壮士断腕，既需要深思熟虑，更需要运用底线思维、法治思维、互联网思维“三思”而行。

首先，推进权力清单制度需要依底线思维而行。所谓底线思维，是指以底线为导向的思维方法，也就是凡事以党纪国法、道德和中央基本要求为主导的思维。习近平在谈到底线思维时要求，凡事要从坏处准备,努力争取最好的结果,这样才能有备无患,遇事不慌,牢牢把握主动权。按照这一要求，依底线思维推进权力清单制度，必须加强党对依法行政的领导，以正确的导向、严格的纪律、为民务实清廉的作风，推进权力清单制度建设。一是以问题意识为前提。充分考虑到政府开出权力清单可能面临的阻力和问题，思考是否所有人员都会心甘情愿地确权分权限权，以解决问题为根本。二是以忧患意识为起点。考量若不能开出合理的清单，会带来什么样的后果和危害，以有备无患为要求。三是以坚守底线为基础。人民政府应找到权力的边界，做好边界之内之事，坚守行政为民服务。四是以稳中求进为旨归。不断推进权力清单的制度化，以寻求最好结果为目的。依底线思维来看，当前最集中的问题是权力清单开列的主体是政府部门。这一方面考验政府自身的责任，另一方面也在考验公众所能承受的压力，一定范围内的底线博弈在所难免，应保障人民群众作为国家和社会主人的权利，在困难面前不让步，在民主路上不退缩，以掌握主动权为关键。

其次，推进权力清单制度需要依法治思维而行。所谓法治，是指良法和对良法的遵从。以法治思维而行，就是在认识和解决问题中时时处处以守法为导向，推动法律发展，发挥良法引领和推动作用，以良法的实施和服从发挥法律的约束、保障和激励作用的思维。依法治思维推进权力清单制度，一是去除围绕权力清单博弈中的政治化和意识形态化倾向。将其当作一个利益的问题去协商、作为一个法律问题去裁量，坚决消除政府部门以权代法，以权压法的倾向。二是理顺法律法规之间的关系。解决执法过程中出现的制度失当、结构不平衡和配套不

及时等问题，告别仅靠上级行政部门指令纠偏的局面。三是应理清权力清单制定的合法主体。从法理上看，有资格开出“权力清单”的主体，不是政府或政府部门自身，而是授予政府权力的主体人民。因此，提高各级人民代表大会在权力清单制定中的地位，发挥其在权力清单制度中的主体功能，是依法治思维推进权力清单制度的基本要求。

再次，推进权力清单制度需要依互联网思维而行。所谓互联网思维，是由互联网运用而生成的新思维，它强调开放互联的媒体意识、广泛的民主意识，是将用户和供给者一体化的良性生态思维。依互联网思维推进权力清单制度，一是增强“全景敞视”意识。全景敞视是指向人无时不在地敞开而处于全面监视之下、却不知监视来自何处的状态。开放互联媒体使“全景敞视”从特定空间走向现代社会每个角落。政府要增强“全景敞视”意识，配合人大认真梳理权力清单；公众加大对清单制度的网络参与、实现网上网下互动、虚拟与现实耦合。二是增强“泛行政相对人”意识。对于政府具体决策权、执法权来说，行政相对人总是具体的、直接的，但是从权力清单系统性和互联网背景看，所有人包括政府官员在内，都将在某一时候成为依权力清单行政的相对人，即“泛行政相对人”。因此，无论是哪类人群，都应在权力清单的制定上预留发言权。三是增强主体间性的生态意识。将用户和服务者一体化处理，做好权力清单群众满意度的大数据分析，通过网络社会内在协调机制和分众机制，增强权力清单的适用性，使权力清单既接地气、又更加合理。

二、权力清单应成为“四书”

古之“四书”讲的是《论语》、《孟子》、《大学》、《中庸》，依法推进权力清单以儒家经典为代表的中华优秀传统文化来培育品格，实施“仁政”。

首先，权力清单应成为“行政体制改革的宣言书”。权力清单制度以简明清单开列和裁剪权力，将行政体制化繁为简，这是行政体制改革的重要成果。但是，权力清单不应成为改革的目的及至改革的目标，它包含以下内容。一是视权力清单为政府确权明责的手段。权力清单只是政府履职担当的科学工具、规范权力运行的手段。应把权力清单的出台视为行政体制改革的宣言书，明示行政权力属于谁、为了谁、依靠谁等根本问题。权力清单制度应顺应行政权力改革方向，划清权力要素和边界，将行政权力运行轨迹明白无误地刻画出来。二是充分释放政府务实进取的信号。权力清单强烈地展现出政府将以踏石留印、抓铁有痕的劲头，将权力关进制度的笼子里，实现权为民所用、利为民所谋，而不是为了清单而清单，为了争名而抢晒清单。

其次，权力清单应成为“依法行政的承诺书”。权力清单并不止于简单意义上对行政权力事项和权限的注明，而是按清单运行权力做出的承诺。根据权力清单，凡是未经过列入职权目录的行政权力，政府均不得再予以行使，“法无授权不可为”。对于依法制定的权力清单，凡是列入职权范围的事情，必须依法行政，不可缺位，不可推诿，“法有授权必须为”。

再次，权力清单应成为“接受监督的保证书”。权力清单制度的建立，是政府确权限权、杜绝权力滥用的保证。确权限权有多种途径，中央之所以肯定权力清单，非常关键的原因在于权力清单保证权力更便于被监督。一是保证纠错有门。清单中包含政府权力运行自我监测和纠错机制，对拒不纠错的，将行政问责上升为政治问责，使行政主体展开自我救赎。二是保证监督有体。权力清单公开后，纪委监察部门应当跟进，公布举报电话、网络监督平台，建立公众监督下的违规用权问责机制，严格行使权力，对违法行政及时曝光和处理。三是保证申诉有路。如果权力清单设置或运行不合理，应在清单中明确公民或企业申诉的权利和路径。建设维基政府，推行维基政务，利用好电子政务信息化平台，建立网络监督申诉新机制，扩大公民有序的政治参与，把规范权力、电子监察与便民服务有机地结合起来。

最后，权力清单应成为“为民服务的说明书”。从根本上说，行政权力是为民服务的工具，推进权力清单制度，就是充分发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用，把政府身上原本属于市场、社会和民众的权力完璧归赵。从原理上看，权力清单应体现依据国家宪法和法律，说明权力这种配置如何推进国家治理体系与治理能力的现代化机理；从细节上看，权力清单触及改

革深层次问题，说明公共权力的合法性来源、法理主体、权力边界勘定及政府权力运行规范。作为行政机关的行事标准，权力清单的内容具有一定的稳定性，从行政改革的大趋势看，简政放权将长期进行，权力清单也自然适时调整，及时修订，因此，依法推进权力清单制度还需完善程序，把好关口。

三、推进权力清单制度要完善“五经”

依法构建权力清单、及时调整权力清单，需要遵循科学程序、坚守治世从政之道。如果把权力清单制度视为一部经书，那么，权力清单的调整就可以理解为五个环环相扣的阶段。

第一，统一标准“念真经”。权力清单制度的成败在于其标准的统一性。我国作为单一制国家，各地方政府和政府部门的权力配置应当是平衡的，因此，同级别政府或部门权力清单不能有大有小。目前各地清单不一样，标准不统一，必须做好统一标准的顶层设计，对权力类型标准做统一的设定，并根据不同类型权力的特点设定相应的依据标准、职权标准等具体标准。

第二，建章立制“守好经”。权力清单制度的精髓在于其准确性。守住权力清单制度建设已取得的成果，必须加紧配套制度的建章立制，没有法律依据的权力要废止，私造的权力要禁止，以制度的合力推进权力清单的发展。

第三，依法规范“解真经”。权力清单的影响力在于其承诺性。然而，实践中无论对权力清单承诺与否，都可能带来矛盾问题。政府若不做出承诺或承诺不足，权力清单很难发挥作用。但是，若过度承诺，一旦权力清单与法律授权冲突，会造成法律的失灵。因此，权力清单承诺有着极高的技术要求。应使权力清单授权有法、行使有规。将权力法定化，用组织法的形式明确每一级政府的职权范围。

第四，政务公开“传真经”。公开才有公信，透明才有清明。只有使权力清单尽人皆知，才能破除行政权力的神秘感。不仅重视权力清单公开的内容和途径，而且要关注政务公开的结果和效果。这样信息公开，才能达到应有的效果。

第五，追踪决策“修好经”。所谓追踪决策，是指在决策执行过程中发现决策目标发生偏离或方案出现重大变化所做出的决策调整。权力清单只是划清了静态的权力，但社会生活是千变万化的，须防范权力的僵化和泛化。这就要求对权力清单在原有优化基础上再次优化，从而实现双重优化。

四、推进权力清单制度应管好“六扇门”

在建构权力清单制度的过程中，不能把权力清单简单地等同于对权力制约，也不能幻想只要推出了权力清单就管住了权力。当前公布的权力清单，只是解决了一个权力“列单明细”的问题，至于权力如何规范、怎样运行，其程序正义如何体现等问题还有待解决。

第一，管住权力的“大门”，建构上下一致的清单体系。行政权力具有天然的扩张性，在运行中一旦偏离设置权力的目的，必然出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象，导致政府职能履行不到位、行政效率低下，伤害干群关系、恶化行政生态。因此，管住大门应着眼于清单制度的彻底性和整体性，构建覆盖各级政府的权力清单体系。为此，要合理划分各级政府在各类职能中的权力的底线和边界，地方政府的权力清单都应体现与上位政府和下位政府职能权限的区分度和协同度，形成结构合理、层次分明、衔接成序、执行有效的完整清单体系。

第二，锁住“暗门”，形成职权相称的清单体系。管好大门，统一了清单标准，还需要清单科学合理并且到位。目前公布了“国务院各部门行政审批项目汇总清单”，但政府权力设置的“暗门”还留有余地，所谓“1235项权力”之中存在着需下放的行政审批权，亟需堵住。

第三，封住“旁门”，严格清单内权力的规范。“旁门”是指没有名分的权力能够公然行使。走“旁门”的典型表现就是审批权的行使，改“审批”为“备案”，内容程序都没变，以备案的名义审批，使审批从地上走到地下，或在行政审批上做减法、合并同类项，需要走的部门、程序一个都没有少，暗地里在非行政审批中做加法，采取各种新方式对审批事项冠以非行政许可审批名义，使之表面合法化。

第四，堵死“后门”，构建清单上权力运行的标准。通

过“后门”，政府在行使审批权力中，想给谁批什么项目，就批给谁，想批多少经费，就批多少经费，审批者的自由裁量权不受限制，造成许多项目资源分配不合理的后果。十八届四中全会要求政务“五个公开”，即结果公开、决策公开、执行公开、管理公开、服务公开。

第五，关闭“旋转门”，去除政企之间的利益瓜葛。“旋转门”是指政府权力在公共部门和私人部门之间转换角色获取利益。通过“旋转门”，政府表面上把资源分配权交接出去，但实际上又隐形化地被政府人员掌握和占有。应剥离审批机构设立的各类检验检测认证机构，推动相关机构企业化改制，实行违规审批问责制，依法消除隐形兼职。

第六，剔除“玻璃门”，构建监管规范标准。“玻璃门”是指在生产经营活动监管中谋不正当利益的看不见的门。应将政府权力清单的公开纳入法治和责任轨道，按照法律法规的要求，对各级政府及其部门的权力清单进行合法性审核，动态管理。要惩治逾越权力清单的行为，根据经济和社会发展要求，削减权力清单。

（本文作者：中共黑龙江省委党校省行政学院领导科学教研部副主任；中共黑龙江省委党校2013级硕士研究生）

责任编辑：李冬叶