（广西柳州市水产畜牧兽医局，广西柳州 545002）

对一起因执法程序不当引发行政诉讼案件的点评

朱 燕

（广西柳州市水产畜牧兽医局，广西柳州 545002）

动物卫生；执法；行政诉讼；点评

1 案情简述

2013年11月15日，广西柳州市某县动物卫生监督所（下称：动监所）接到该县食品安全委员会办公室电话，称该县某交警中队查扣了一货车的动物产品，请前往处理。随后该县动监所、经贸、工商、食药监等部门的执法人员同时赶到现场。经查，自称车主兼驾驶员的李某和驾驶员张某共同驾驶车号为桂A706XX货车，运载20了多吨冰冻的动物产品，产品外包装无任何标志，当事人未能提供该批动物产品的《动物检疫合格证明》。动监所执法人员制作了现场检查笔录和询问笔录后，于次日将涉案动物产品送县商贸公司冷库保存，并在冷库对这批动物产品重新进行检验。经勘验，该批动物产品均为动物内脏，有小肠、大肠和肝等，共981件，重24吨。内脏呈灰褐色，发出严重恶臭味，已腐败变质。执法人员向李某出具了一张盖有该县水产畜牧兽医局印章的《查封（扣押）通知书》，该通知书载明：物品名称为动物产品、规格为箱、数量为981件（约24吨），有动监所执法人员和李某的签名。

该案卷附有三份询问笔录，其中两份是询问自称车主兼驾驶员李某的。这两份中的一份在案发现场制作，另一份在案发后的第12天制作。据李某交代，该车动物产品是从广西南宁市某县某镇运经此地，货主古某用电话与其联系，具体运输费用未明确，大约一万元，运输目的地不明，说是要等电话通知。该车货有981件，共24吨，未知货值多少，货物没有动物产品检疫证明；两份询问笔录，内容基本一致，只是在运输费用上，后一份改成“初步定是伍仟元人民币”运输目的地由不明确改为“要运往广西贺州市”。第三份询问笔录是在案发次日零时，对前来了解该案自称是物流公司员工吴某所做的，吴某称该货车是物流公司合伙人共同出钱买的，其称不认识送货的司机，货准备运往广州，不知道是否有《动物检疫合格证明》，运输费用大概6000元左右，没有问其货主是谁，对于货值其描述为，“别人欠他贰拾万元，用这批货抵押给他，具体货值不清楚。”

2013年11月25日，动监所给当事人李某送达了适用听证程序的行政处罚事先告知书，认定李某的行为违反《动物防疫法》第二十五条第三项和第四十三条第一款的规定，依据该法第七十八条第一款规定，拟作出：“1、罚款叁万元；2、涉案24吨动物产品予以没收并无害化处理。”的处罚决定。11月27日，李某进行陈述申辩，辩称不知运输无动物检疫证明动物产品的危害性，系初犯，且车子被扣后没有了生活来源，请求降低处罚额度。动监所经审查，认为车主在不知情的情况下运输且是初犯，因其非货主并且没有造成大的社会危害；其能积极配合案件调查取证及并对涉案动物产品进行无害化处理，认错态度好，运输费用仅为5000元，决定只罚款8000元，对涉案的动物产品予以没收并作无害化处理。11月28日，县动监所将此案移送县公安局，11月29日县公安局经审查认为该案没有犯罪事实，决定不予立案。同日，县动监所给李某送达了行政处罚决定书，当事人当日上交了罚款。

2014年2月17日，李某以该县水产畜牧兽医局在实施扣押强制措施过程中超越职权、滥用职权、程序违法为由，向该县人民法院提起行政诉讼，请求撤销县水产畜牧局于2013年11月16日对其运输的981件约24吨动物产品（猪肠）扣押决定并返还财产，若无法返还，则赔偿30万元经济损失。3月18日该案开庭审理，5月12日一审判决认为：依据《动物防疫法》第七、第八条和《该县人民政府关于印发该县水产畜牧兽医局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》规定，被告县水产畜牧兽医局负责全县动物防疫的监督管理职责，依法具有主管本行政区域内动物防疫的行政职权，动监所是其二级机构，该局作出的《查封（扣押）通知书》是其履行动物防疫监督管理职责，没有违反法律法规规定，不存在李某所称的超越职权、滥用职权的行为。原告运输无检疫证明动物产品事实客观存在，该局作出《查封（扣押）通知书》符合法律规定，虽然没有制作查封、扣押决定书送达原告，也没有告知其救济途径，此属被告该局的行政执法程序存在瑕疵，但原告已依法提起诉讼，法院已受理，其救济途径得到有效的保护。李某认为该局执法程序违法而提出其诉讼请求无事实依据和法律依据，法院对其主张不予支持。

2 点评

2.1 对行政处罚案中实施行政强制措施的分析

诉讼中李某诉该县水产畜牧兽医局违反《行政强制法》第十八条、第二十四条的规定，实施行政强制措施时，未告知原告采取行政强制措施的理由、依据及原告依法享有的权利、救济途径；没有制作并现场交付扣押决定书等。法律规定，实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准，两名以上具备资格的执法人员须表明身份，出示执法身份证件，当场告知当事人享有的权利和救济途径，如当事人有陈述和申辩的，执法人员听取时制作现场笔录，笔录由双方签名或者盖章。执法人员制作并当场交付查封（扣押）决定书和清单[1]。本案中采取上述强制性措施的前提条件，必须是在执行监督管理任务时并有充分的证据证明动物产品已经染疫或者疑似染疫。另外在采取上述强制性措施时还应当符合法定的程序[2]。笔者认为，本案中的动物产品经外观检查有严重恶臭味并已腐败变质，依据《动物检疫管理办法》第四十三条的规定，直接可以认定该批动物产品不具备补检条件，从而判定为检疫不合格动物产品，出具《检疫处理通知单》并保存相关证据后，依据《动物防疫法》第五十九条第一款第四项和《动物检疫管理办法》第四十三条的规定，予以没收销毁，而不必实施行政强制措施。当然，也可先对涉嫌未附检疫合格证明或依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物或动物产品依照《行政处罚法》第三十七条的规定进行证据保全[3]；同时，制作告知书告知承运人及货主未附动物检疫合格证明运输动物产品，涉嫌违反《动物防疫法》第二十五、第四十三、第四十四条相关规定，请承运人及时转告货主或执法人员当面联系货主并录音，让货主在5日内持《动物检疫合格证明》或输出地动物卫生监督机构出具的来自非封锁区的证明并结合外观检查情况，以确定处罚措施；以动物产品的来源，确定是未经检疫还是未附检疫合格证明，若为未经检疫的则依据《动物检疫管理办法》进行补检，然后根据补检结果进行处罚。所以，在证据保存清单上，当事人一栏就不写或注明未明确，承运人可在见证人栏签名，并注明让其转交货主，同时由一起联合执法的其他单位人员在见证人栏写上单位和姓名共同见证[4]，证据保全还不可诉。

2.2对本行政诉讼案的一些看法

有人认为李某不是货主没有资格提起行政诉讼。而正如法院认定的，承运人应对所承运货物有保管责任，其有资格提出诉讼。笔者认为，根据《合同法》相关规定，承运人对运输过程中货物的毁损、灭失承担损害赔偿责任；当然，李某运输动物产品未附有检疫证明的违法行为受到的处罚，以及该县动监所依法没收并销毁李某所运输的经检疫不合格的动物产品是另一个法律问题；本案应当主张查实李某所运动物产品的合法来源及真实货主，因为法律规定国家保护公民的合法财产，本案中动物产品应为来源不明动物产品，应依法没收销毁。另外，正如在行政诉讼案中县水产畜牧兽医局所称，当事人运输检疫不合格动物产品的事实，还应向动物产品原贮藏单位的当地监管部门通报，货主无《动物检疫合格证明》经营货值30万元的动物产品，已涉嫌构成非法经营罪；原贮藏单位若无《动物检疫合格证明》贮藏动物产品也涉嫌违法。

同时，以现代法治政府角度来衡量，如果动物卫生监督机构执法人员法律知识不足，就不能胜任当前法治政府、服务政府的需要。程序是实体正义的保障，对程序的无知和滥用[5]，轻则引起不必要的诉讼，重则导致行政处罚无效而被撤销。2014年6月1日起将实施的《农业行政处罚案件信息公开办法》，对办理相关行政案件提出了更高的要求。为此，有必要对全体执法人员进一步开展行政执法培训、行政执法案卷评查、行政执法个案监督等工作，不断提高行政执法水平。只有积极推行规范化行政处罚文书、把好案件核审关口等综合性控制措施，才能达到消除行政执法风险、提高动物卫生监督工作水平的目标[6]。

[1]李冬春，严丽华，陈建康，等.浅析动物卫生执法中行政强制措施的运用[J].中国动物检疫，2011，28（12）：10-12.

[2]全国人大常委会法制工作委员会经济法室.《中华人民共和国动物防疫法》释义及实用指南 [M].北京：中国民主法制出版社，2007.

[3]丁孙连，刘小英.对未经检疫案件中是否具备补检条件适用法律的探讨[J].广西畜牧兽医，2013，29（3）：184-185.

[4] 刘小英，丁孙连，杨月华，等.一起放心肉联合执法行动案件的体会[J].广西畜牧兽医，2012，28（4）：246-247.

[5]笪皓文，刘怡雯，马光焰，等.浅析动物卫生执法问题及对策[J].中国动物检疫，2011，28（6）：9-11.

[6]李金淀.实施综合控制有效提高动物卫生监督执法水平[J].中国动物检疫，2010，27（9）：10-11.

S851.33

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：1005-944X（2015）01-0081-03