许源源，杨茗

(中南大学公共管理学院，湖南长沙，410083)

我国国家与社会关系研究综述：解释模式与发展启示

许源源，杨茗

(中南大学公共管理学院，湖南长沙，410083)

在我国，国家与社会在传统社会中是紧密结合的；在计划经济时期，国家全面控制和主导社会；在市场经济时期，国家不断放权，社会越来越多地承担公共职能。针对不同时期的国家与社会关系，学者们从不同角度提出了不同的解释模式。他们结合了我国的历史经验和现实发展，试图从“强国家、弱社会”向“强国家、强社会”转变，构建本土化的国家与社会关系模式。我国国家与社会关系的未来发展是一个双向建构的过程，只有两者分工合作、互相监督的同时，进行良性互动、相互促进，经济增长和社会发展的目标才可能实现，新型的国家与社会关系才可能形成。

国家与社会关系；解释模式；传统社会；计划经济时期；市场经济时期

随着我国政府改革的逐渐深入，社会组织越来越多地承担了公共物品和服务的供给职能。一方面政府逐渐放松管制，其控制的范围缩小、力度减弱，手段逐渐走向规范化；另一方面，社会在蓬勃发展，涌现了大批社会组织，参与公共事务的范围越来越广，程度越来越深，社会与国家(政府)、市场一起共同成为调控社会资源的重要手段。合理地调整政府与社会组织之间的关系，既发挥政府的主导作用，又充分发挥社会组织的积极性，是当前的重要任务。政府与社会组织之间的关系，从政治学上来说，即为国家与社会的关系。从20世纪末期以来，学术界在借鉴国外相关理论的基础上，对我国的国家与社会关系进行了深入的研究。本文试图梳理学界关于我国国家与社会关系的不同解释模式，并结合三个不同的阶段进行论述，为未来我国国家与社会关系的良好发展提供借鉴。

一、传统社会中的“士绅社会”模式

与我国历史上长期存在的自然经济形态相适应，在中国传统社会中，国家一直处于绝对的统治地位。自给自足的自然经济限制了人们的交往和交换行为，人与人之间的关系基本上是依赖血缘和地缘建立起来的。个人被看作是家族的一分子而进入社会，个人权利湮没在政治权力中，家庭的行为准则和国家的规范准则高度一致，道德和政治互相渗透，国家与社会紧密结合在一起，是一个典型的宗法社会。我国古代虽也有“皇权止于县政”的传统，乡村由乡绅、士绅组织协调，通过创办“善堂”“会馆”等民间基层组织，进行自我管理，在维护社会治安、发展经济、赈灾慈善等方面起到了一定的作用。但以封建皇权为代表的国家权力通过宗族、家族实现对社会及其成员的完全的支配和控制，社会也因此被国家化。近代以来，尽管西方资本主义给我国封建国家造成了极大的冲击，很多人也试图通过各种努力来改变国家主导的格局，但都成效甚微。“近代中国政治变革势力试图依照西方社会制度模式，建立宪政基础上的国家与社会关系的近代体制，但国家的过渡性和国家统一的双重使命使这一任务不能实现。”[1]

对传统的国家与社会关系的研究，以“士绅社会”的解释模式得到最广泛的认可。卜正民(Timothy Brook)认为“士绅社会”是“一个由获得功名的精英主宰的社会，它处于由地方行政官代表的公共事务领域与个人及其家族的私人领域之间”[2]。所谓“士绅”，主要强调他们在乡村社会中作为地方精英的公共职责。士绅的公共性可以让他们在国家之外行使地方管理职能，弥补传统中国政治权力和乡村社会之间存在的权力真空，促进了社会的自治。萧公权、瞿同祖等学者都意识到国家权力影响、控制地方社会要依靠“士绅”的支持，但两者的关注点不同。前者主要关注政权控制力与地方精英之间的互动关系，认为国家权力试图通过乡约、宗教等管道实现对地方社会的控制，但最终仅完成意识形态的控制[3]，而后者则聚焦于政府对地方的控制，试图解决中国社会不能向西方社会一样现代化的问题[4]。随后，黄宗智提出的“第三领域”[5]使得“士绅社会”的模式更具有解释力，并且有更多学者将其运用到中国的实践中来。如Mary B. Rankin研究浙江的士绅阶层[6]，William T. Rowe研究汉口的商人团体[7]，均证明了这个介于国家与社会之间的领域的存在，并且强调“士绅”在其中发挥的作用。

但由于士绅阶层本身的局限性，导致“士绅社会”模式仅限于解释传统的中国社会：一方面，士绅阶层内部存在分化，他们的社会地位和作用发挥差别很大；另一方面，随着公共事务的日益繁多，士绅的能力不足以独自组织大规模的公共活动，时常需要向政府求助。

二、计划经济时期的“全能主义”模式和“总体性社会”模式

新中国成立后，百废待兴。在社会资源极度匮乏的环境下，只有迅速建立起权力高度集中的政治体制和经济体制，使国家政治权力和社会结构高度一体化才能快速发展。因此，我国走上了计划经济的发展道路。在这一时期，国家处于绝对主导地位，政治权力几乎渗透了社会的每个方面。国家对各种社会资源进行统一的调度和分配，通过行政手段“把所有的经济成分都统一于国家计划经济框架之中, 使经济成为政治的附庸”[8]，社会也依附于国家而生存与发展。

这种体制催生了“单位制”的产生。如同自然经济下的家庭一样，单位成为社会最基本的结构和功能组织。单位集政治、经济、安全、福利等种种功能于一身，处于单位制中的人们的日常生产和生活都处于政治的控制之下，单位制保证了所有社会成员都纳入到国家的统一计划管理之中。“这种社会组织与其说是社会学意义上的社会组织，还不如说是政治学意义上的政治组织，其功能、活动方式和范围都具有‘小政府’的性质。”[9]单位制造成个人对单位的依附和单位对国家的依附，而国家依靠对单位的严密控制实现了对社会和政治的全面整合。单位成为连接国家与社会的纽带，国家权力通过单位渗透到社会的每一个层面和角落，从而使社会失去了自由成长的空间。

这种国家全面控制与主导社会的一元模式，因其强大的政治整合能力和资源动员能力，在建国初期卓有成效。而随着社会的发展，其弊端也逐渐显露出来。由于国家和社会之间的利益追求和价值取向并不完全一致，两者的关系越来越紧张。高度集权的政治体制虽然有助于树立领导人权威，保持政令畅通，但缺乏社会监督与制度约束的国家行为极易失控，权力滥用、官僚作风严重。计划经济体制虽然有效推动了工业化建设，却无法同时兼顾社会秩序与社会动力，并逐渐阻碍着经济的发展和生产力水平的提高。

对计划经济时期的国家与社会关系的研究，有“全能主义”和“总体性社会”两种有影响力的解释模式。

“全能主义”是邹谠等学者基于政治权力和政治体制的角度来解释国家与社会关系的一种模式。他认为，从建国后到改革开放这段历史时期中，我国树立了以“政治结构的权力可以随时地无限制地侵入社会每一个阶层和每一个领域”[10]为指导思想的社会政治制度。新中国成立后，中国共产党通过自身的领导体系和组织体系，对中国社会进行了重新整合，尤其是在“三大改造”结束后，党和政府高度重合，通过各种手段占领了社会的大部分领域。国家权力凭借城市中的单位制和农村的人民公社体制，实现了对整个中国社会的全面控制。“国家通过政治权力可以无孔不入地侵入社会生活的私人领域，社会中的个人或集体的自由和权利没有受到宪法、法律和各种制度的保障。整个社会的资源和人们的自由空间都被纳入政治之内，由政治结构决定。”[11]

“总体性社会”是孙立平等学者基于中国社会结构变迁的角度来解释国家与社会关系的一种模式。他们认为，建国后至改革开放前的中国是一个“总体性社会”，即“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一、国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、凝滞”[12]。这种社会结构是新中国成立以来一系列改造过程的结果，这种改造的实质是“抑制分化”，即通过大规模的政治运动和各种政策制度来人为地限制个人位置以及各种社会要素的分化。这种社会结构具有下列特征：社会动员能力极强，可以利用全国性的严密组织系统，动员全国的人力物力资源，以达到某一国家目标；缺乏中间阶层的作用，国家直接面对民众，中间缺少缓冲；社会秩序完全依赖于国家控制的力度，当国家控制受到削弱时，社会具有一种自发的无政府、无秩序倾向；社会自治和自组织能力差，中间组织不发达，控制系统不完善；全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。换言之，总体性社会是一种社会高度一体化，整个社会生活几乎完全依靠国家机器驱动的社会。[13]

这两种解释模式是基于不同角度做出的研究，“全能主义”侧重于国家层面的权力、体制，而“总体性社会”侧重于社会层面的结构变迁。 由于侧重点不同，它们往往只聚焦一个方面而忽略了另一方面的影响。无论从国家角度还是从社会角度对国家与社会的关系进行单一向度的强调，都无法准确概括这一时期我国国家与社会关系的新变化。但它们都认为国家与社会关系的天平明显地倾向了国家，国家与社会紧密结合的同时又高于社会。国家与社会的关系在不断尝试由“一元”走向“二元分化”，而这种改变在市场经济时代得以实现。

三、市场经济时期的“解释模式丛林”

改革开放以来，伴随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国的国家与社会关系也进行了巨大的调整。经济方面，国家开始逐步减少对经济领域中微观层面的行政干预，顺应市场规律的发展，市场日益成为资源配置的主要机制和手段；政治方面，国家由“无限政府”逐渐转向“有限政府”，逐步将可以赋予社会而对国家权威不会产生冲击的权力归还给社会，国家对社会的控制范围减小、力度减弱、手段也更加规范化和程序化。社会的自主性和积极性大大增加，整个社会领域都逐步脱离政治领域的控制和功能限制，社会的流动性和活力不断增强，独立的社会力量悄然萌发。各类民间社团，如行业协会、学术性团体、公益性组织等自发组织不断产生且力量不断壮大；带有国家政治性和行政性的群众团体，如工会、妇联、共青团等开始转变职能；基层民主自治组织，如村民委员会、街道居委会等逐渐制度化并实现自我管理。这表明一个介于政府与企业之间的公共领域正在形成。然而，经过改革开放30多年的发展，公共领域的发展依然十分缓慢。这是因为，在国家和社会关系的调整过程中，国家依然掌握着绝对的主导权，一旦国家发现社会力量的变化超出了国家对社会力量的预期，就会立刻对社会的自我发展进行干预，将其纳入到国家的体制之内。而社会组织只有在国家的授权和承认之下，才能在国家规定的范围内开展工作。

因此，我国的国家与社会的边界虽然在逐渐清晰，但两者力量对比十分悬殊，远未能实现平等的互动与交流，还是“强国家、弱社会”的格局。社会不能对国家的政策和管理产生实质性的影响，也无法监督和制约国家权力。

首先是自上而下的国家权力和自下而上的社会力量无法平衡。国家的权力过大且缺乏限度，社会的力量过小且无法限制国家权力的扩张。当国家和社会的利益存在冲突时，政府会借口国家利益对社会利益进行侵犯，结果往往是社会利益受到损害而国家的权威性降低。国家权威的削弱会导致国家在行使权力过程中遭遇更多的社会阻力，而国家又不得不采用强制力量迫使社会服从，进一步削弱了国家的权威。这种不平衡的力量对比以及国家权威的消蚀不仅不利于构建平等的国家与社会关系，更会危及国家的合法性和社会的长治久安。

其次是政府改革的单向性和形式化导致社会的成长机制缺失。自改革开放以来，我国一直在推进政治体制改革与经济体制改革，但是市场经济体制所要求的政府职能转型一直未能真正做到，政府依然承担了较多属于市场和社会的事务。政府主导的改革有单向度的特点，没有合理地培育社会组织，对社会组织的发展有太多的限制，甚至是将社会的发展纳入到政府的体制内。这样的结果就是社会难以独立自主地发展，不能在具体的公共事务管理和供给当中得到锻炼，更不能发挥培育整个社会理性发展的职能。在政府改革不够深入的情况之下，市场发展缓慢，社会发展缺少经济基础，看起来整个国家范围内都在改革，但都没有实质性的改变。国家依然处于唯一的高位，甚至是非常傲慢地对待着社会。

最后是社会组织的自身成长和主动参与问题。从某种意义上来说，当国家产生之后，社会是被国家型塑的产物。在国家塑造社会的过程中，国家往往把对社会的管理当作目的，而不是在推动社会走向成熟；而社会也在过度依赖国家，没有提高自身能力，争取与国家平等对话。社会对国家权力的下沉多是无条件的接受和被动的执行，这在一定程度上限制了社会力量的发展。

基于对这些问题的思考，为改善国家与社会关系，我国学者从不同的角度对这一时期的国家与社会关系进行了大量的深入研究。这些解释模式主要集中于“新权威主义”“市民社会”“法团主义”“治理与善治”以及“分类控制”。

“新权威主义”作为对上世纪80年代改革中产生的社会失序现象的反思，继承了美国新保守主义政治学家塞谬尔·亨廷顿的思想。主张这种模式的中国学者认为，新权威主义是“作为对第三世界国家议会民主制的反动而出现的，由具有现代化意识及导向的军事、政治强人而建立的权威政治”[14](55)。这种模式的显著特点是政治和经济相分离。为此，改革要达到双重目标：经济上“建立以明确产权为基础，以组织良好的市场为条件的商品经济”；政治上“建立集权式的政治体制”。[14](55)“新权威主义”的具体内容可以表述为“以强有力的政党和权威维护稳定的政治秩序，推动国内的改革和市场经济的发展，通过经济发展的绩效来获得政治合法性，在市场经济得到充分的发展后再发展民主，从而实现政治经济的全面转型”[11]。这种模式对于国家的片面强化，在一定程度上减弱了它的解释力度，引起了学术界的争论。

我国对“市民社会”的研究兴起于20世纪90年代。作为对80年代国家本位的反思，市民社会为“研究中国的国家和社会关系以及中国社会发展等论题提供了一个新的理论框架或解释模式”[15]。怀特(S.H. White)[16]和麦迪森(R.Madsen)[17]等国外学者也发现，由于市场经济和社会力量的发展，改革开放之后的中国与工业革命之后的西方出现了类似的变化，因此，源自于西方的市民社会的概念在某种程度上可以用来解释中国的国家与社会关系。市民社会从“社会中心论”的角度出发，反对国家本位，强调国家与社会的分离，且社会应处于主导地位。主张市民社会的学者尝试建构中国的市民社会，关注两者之间的良性互动，并把市民社会作为制约政治权力的一种力量。如邓正来等学者认为，“在现代化基本问题的认定上必须用‘国家与社会的二元观’替代‘权威本位(转型)观’，提出要在逐渐确立二元化结构的基础上，形成国家与社会的一种良性的互动关系”[8]。张庆熊等学者认为，“市民社会的概念对于现阶段的中国具有反对封建主义、促进多元化和保证社会秩序、机会平等和分配平等以及克服市场经济的负面影响和防止国家权力的过分膨胀的作用”[18]。但市民社会是直接借鉴了西方的概念，强调独立于国家之外的社会领域，而我国的市民社会是否存在或者能否形成，都是需要进一步讨论的。

基于对市民社会的反思，一些学者试图用法团主义(corporatism，又译为合作主义、统合主义)理论来研究当前中国的国家与社会关系。古德斯坦(Steven M. Goldstein)通过对比中国与苏联的经济改革，指出法团主义比市民社会更符合中国的转型实质[19]。法团主义强调“中介(intermediation)”和“规制(regulation)”，认为国家与社会之间不是“零和博弈”的对立局面，而存在着制度化的上传下达的联系通道。“社会的自主活动不足以形成秩序，国家对于市民社会的参与、控制以及国家与社会之间制度化的联系渠道成为法团主义思想的核心。”[20]法团主义视角下的国家与社会互相承认对方的合法性，并试图建立两者长期的合作关系。昂格尔(Jonthan Unger)等通过对工会和商业协会的研究，认为其是为填补控制弱化而创制的“中介”，并预测我国国家与社会关系的最终发展趋势是“社会法团主义”[21]。奥伊(Jean C. Oi)通过剖析基层政府、企业与基础农村社会之间的权力关系格局，将中央控制松懈之下的地方政府与社会之间新的结合过程称为“国家法团主义”[22]。顾昕等通过对专业性社团的调查，认为中国已经完成了从国家主义向国家法团主义的过渡，并且“一个国家与社会相互增权的局面是可以期待的”[23]。但是，同市民社会一样，来源于西方的法团主义在中国的适用性也受到了学者的质疑，贾西津等学者认为中国不存在法团主义赖以生存的“强国家、强社会”的建构基础[24]。

治理理论的兴起源自于政府和市场的双重失灵，20世纪90年代，西方各国开始通过“治理(governance)”进行重塑政府的改革。区别于“统治(government)”，治理的主体可以是政府，也可以是其他社会组织，治理过程中的权力运行是上下互动的，因此治理强调的是多元主体之间的合作与协商，以及对共同目标和公共利益的认同。“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统。”[25]在俞可平等学者的研究中，治理的基础是市民社会的不断发展与强大，而治理的理想状态是达到善治(good governance)。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[26]在这种状态下，政府“还政于民”，国家权力向社会回归，政府对公民的回应性增强；而社会对权威普遍认同，公民自愿合作、积极参与。治理与善治凸显了国家与社会形成相互协作的良性互动关系的可行性，两者合作不仅可以克服国家干预的失效，也可以弥补市民社会的不自足。治理与善治的基础在于市民社会的健全和发达，而我国市民社会的建立仍然需要时间，因此治理的实现也必然是一个艰难的过程。

无论是“市民社会”还是“法团主义”，都是建立在国家—社会二元分立的基础上。而从我国的实际情况来看，国家与社会发生分离的同时，也不断产生新的结合，但国家依然处于明显的主导地位。国家缺乏开放性、社会缺乏自主性，导致西方的“市民社会”与“法团主义”在中国缺乏现实土壤，很难适应中国的当前发展。而“治理与善治”也是基于市民社会的发展壮大，市民社会在中国能否存在尚且存在争论，善治也始终只能是公众对政府的理想与期待。因此，一些学者试图突破西方的理论框架，对我国的国家与社会关系进行本土化的解读。

“分类控制”是我国学者针对我国现实情况，提出的新的解释模式。康晓光、韩恒等学者通过考察国家对不同类型社会组织的实际控制，提出了“分类控制体系”。这一体系的根本特征是“国家控制社会”，至于“实施什么样的控制策略和控制强度，取决于政府的利益需求以及被控制对象的挑战能力和社会功能”[27]。他们认为，改革前的权力分配格局和改革中的政府主导地位，使得政府有能力根据自身利益建立起一套对不同的社会组织实施不同控制策略的“分类控制体系”。在这种新的国家与社会关系中，“国家不再全面控制经济活动，也不再干预公民的个人和家庭生活，但仍然控制着‘政治领域’和‘公共领域’。……国家允许公民享有有限的结社自由，允许某些类型的社会组织存在，但不允许他们完全独立于国家之外，更不允许他们挑战自己的权威。同时，国家也有意识地利用各种社会组织提供公共物品的能力，使其发挥‘拾遗补缺’的作用。”[27]“分类控制”体系符合我国现阶段的国家需要以及社会组织不太发达的现状，有利于维护国家和社会的稳定，但由于这一理论提出的时间较短，其有效性和可行性还需要验证。

除了上述几种解释模式，还存在着诸如“组合主义”[28]“行政吸纳服务”[29]“利益契合”[30]等多种具有合理性和现实可行性的关系模式。它们从不同角度、不同层面为我们描绘了我国国家与社会关系的现状和未来，形成了一种解释模式丛林的特征。总体而言，都是结合了我国的历史经验和现实发展，试图从“强国家、弱社会”向“强国家、强社会”转变，构建本土化的国家与社会关系模式。

四、启示与发展

通过上述分析不难发现，我国的国家与社会关系发展至今，虽然已经初步实现了国家与社会的分离，但国家与社会力量不均衡、地位不平等，呈现“强国家、弱社会”的格局。而我国的现代化建设必然要求良好的制度环境和结构体系，国家与社会关系的调整就显得尤为重要。要构建良好的国家与社会关系，必定是以国家和社会的共同发展为目标，因此也需要两者的共同努力。

从国家的层面来考虑，首先国家自身必须具备足够能力和权威。国家在提供公共物品和服务、保障人民安全等方面具有不可替代的作用，特别是面对我国复杂的经济社会环境，国家的管治力量必须要强大。这种强大不是体现在国家对社会的控制之上，而是体现在国家对公共事务的执行之上。其次，必须合理地界定国家界限。如黑格尔所说，公民社会的不可自足的缺陷决定了国家对社会进行干预和调节的必要性，但这种干预和调节的界限必须予以确定。“一般地说，国家的干预表现为把社会本身所具有的契约性规则赋予法律效力，或者是社会成员在公民社会的‘私域’中意识到仅凭社会契约性规则无法解决他们的冲突时，国家才可以出面裁决与调解。”[31]最后，为社会的发展提供条件。一方面承认社会的独立性，为其发展提供制度性的法律保障，给予其较大的合法活动空间；另一方面，将政府的部分职能转移给企业、行业协会和其他社会组织。

从社会的层面来考虑，首先社会组织必须不断提高自身能力。政府不再是社会管理的唯一主体，社会中的各种组织将与政府共同承担公共事务的管理职能，社会要表达其利益诉求，就必须有能力与国家进行平等的对话。其次，扩大公民有序政治参与，培育公民的主体意识和法治观念。增强社会的理性化、自主性的品格和自我管理、自我调节的能力。最后，形成对国家权力的制约和监督。这不仅能使自身免受国家权力的干预和侵犯，也能有效弥补体制内权力制衡机制的缺陷。

总之，国家与社会关系是一个双向建构的过程，只有两者分工合作、互相监督的同时，进行良性互动、相互促进，经济增长和社会发展的目标才可能实现，新型的国家与社会关系才可能形成。

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Research review on the relationship between state and society: interpretation mode and suggestions of development

XU Yuanyuan, YANG Ming
(School of Public Administration, Central South University, Changsha 410083, China)

In China, the state and the society have been traditionally bonded together. In planned economy, the state governed and manipulated the whole society, while in marketing economy, the state has gradually delegated power to the society and the society has gained more public functions. Different interpretation modes have thus been put forward at these different periods regarding the relationship between the state and the society. Researchers have combined the historic experience and current development to structure a localized development mode of relationship between the state and the society, attempting to transform from the pattern of “strong state, weak society” to “strong state, strong society”. In the future, the development of relationship between the state and the society in China will be a two-way process. Only when the state and the society cooperate with, supervise over, and excise positive interaction and cultivation between each other, can the target of economic growth and social development be reached, and the neo-relationship of the state and the society be realised.

relationship between the state and the society; interpretation mode; traditional society; planned economy; market economy

C93-05

A

1672-3104(2015)01−0134−06

[编辑: 颜关明]

2014−03−31；

2014−12−16

国家社科基金一般项目“我国农村扶贫中的国家与社会关系研究”(11BZZ002)；湖南省社科基金一般项目“湖南省贫困地区新农村建设中的政府作用研究”(11YBA332)；第54批中国博士后基金“基于农村扶贫的政府与社会组织互信关系研究”(2013M542150)

许源源(1974−)，男，湖北黄梅人，管理学博士，中南大学公共管理学院教授，博士生导师，主要研究方向：地方治理，社会组织，公共行政理论与方法