城市动拆迁过程中信访问题研究

2015-01-08郑炎

中国管理信息化 2015年1期

郑炎

（西藏职业技术学院建筑系，拉萨 850000）

城市房屋拆迁是国有土地地上建筑物的拆迁，指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位（拆迁人）与被拆迁房屋的所有人（被拆迁人）订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。城市房屋拆迁活动主要是一种民事行为，同时也有一定的行政性质。

1 动拆迁信访矛盾的客观因素

（1）过去城市住房紧张造成的人均住房面积小；

（2）对由实物补偿为主过渡到以货币补偿为主所产生的负面影响认识不够；

（3）城市房价近几年上涨太快，普通工薪阶层购不起商品房。

2 动拆迁信访矛盾的主观因素

房屋动拆迁是我国城市建设与旧城改造中必不可少的重要环节，它涉及政府、开发商、动迁者和被动迁者等多方利益，有利益冲突就会有各种矛盾的产生。下面从被动迁者、动迁者和政府3方进行阐述：

2.1 从被动迁者角度

根据经济人假设理论，人都是自私的，在涉及自身利益的时候他们往往会产生攀比从众心理，盲目追求自我利益最大化。部分动拆迁上访老户具有法不责众心理，不断通过越级上访、去京上访等给地方政府“施压”，以达到他们的目的。

2.2 从动迁者角度

动迁者一般为拆迁实施单位，它们作为企业要追求效益优先，追求企业利益的最大化，这种心理就导致动迁工作纯粹为市场行为，不是力求公平、公正。有的动迁者为了按时完成动迁总量，往往“前紧后松、老实人吃亏”，在拆迁的过程中过多地依赖行政手段。当拆迁陷入僵局的时候，往往通过行政裁决、强迁等手段逼迫动迁居民尽快签约。

2.3 从一些政府部门角度

由于部分政府部门不负责任的心理，将本是业务部门的责任推给了维稳部门，某些行政部门的领导一味追求政绩至上，会产生重商轻民的心理。当动迁者与被动迁者发生矛盾的时候，他们往往成为“旁观者”。

此外，社会舆论对社会心理的演变也起到了推波助澜的作用，主要是将“点上”矛盾影射到“面上”，特别是境外媒体与网络媒体热炒个别“卖点”，使得局部的动拆迁问题迅速社会化、全国化、甚至世界化。这客观上既对动迁户产生了心理暗示，也为一些有政治化、组织化、涉外化倾向的动迁户提供了舆论支持。

3 动拆迁中的主要信访矛盾

3.1 动拆迁规划与动拆迁性质认定问题

3.2.1 动迁规划问题

一些地块因规划滞后或有些房产商故意钻规划的空子，导致居民重复动迁，给国家和动迁居民造成经济损失。

3.2.2 动迁性质认定问题

一些开发商为牟取私利，土地批租时套用市政动迁标准，对商品房套用危棚简屋标准，压低动迁安置费和补偿费，侵犯了居民的利益。

3.2 动迁安置、补偿问题

3.2.1 动迁安置补偿标准不一致

有的动迁公司违规操作，导致同一动迁基地、相同条件的动迁户得到的补偿差距较大。存在早搬迁的补偿比晚搬迁的少；配合动迁的“老实人”补偿比会吵会闹的“钉子户”少；平民百姓补偿比关系户少等种种不合理现象［1］。

3.2.2 动迁安置房不能如期兑现

一些开发商在资金不到位的情况下匆忙动迁，导致一些回迁户和异地期房安置户不能如期搬入新房，长期在外过渡。

3.2.3 动迁安置房质量差，配套设施不全

动迁安置房存在质量问题，导致住房墙面发霉，地板腐烂。更为严重的是，由于房屋下沉，致使煤气和自来水管道多次断裂，并引发了煤气中毒事故，严重危及居民的生命财产安全；开发商建房把关不严，建筑单位鱼龙混杂，导致所建房屋质量差。

3.2.4 动迁安置房产权证问题

由于开发商资金不到位，动迁房配套设施不落实，动迁房未通过验收，导致动迁居民不能办理户口迁移，造成人户分离。不仅影响学生的就读、升学，居民办理结婚、出国等手续，而且居民因此无法按期办理购房手续，不能享受到购房优惠政策，也无法上市交易置换。

3.2.5 货币化安置中存在的问题

由于开发商资金不到位等原因，未按协议如期向动迁居民发放“个人住房特种存单”，导致已签约购买商品房的动迁居民不能按期交付房款，只能赔付违约金。

3.3 新旧动迁政策衔接中产生的矛盾

有些城市在一定年份推出动迁政策，其与以前政策有一些冲突地方，导致新旧动迁政策衔接中产生了矛盾。

3.4 动迁操作层面的问题

3.4.1 动迁安置政策不透明、随意性大

一些动迁部门暗箱操作，不向群众宣传政策，广大动迁户在政策不明的情况下任由欺骗。如部分动迁基地以 “土地储备”或“临时绿地”为名进行动迁，当居民搬迁不久，新闻媒体就发布了该地块将有房地产项目开发的宣传。

有个别动迁部门利用管理权、解释权，任意断章取义，歪曲动迁政策，甚至制定土政策，误导当事人。加上部分动迁老户对相关法律、动迁政策没有全面正确地理解，往往断章取义，固执己见，导致这方面的上访不断。

一些动迁公司还未与动迁居民协商就提前向房地局申请裁决，致使矛盾激化，引发群众上访。

3.4.2 动迁人违规操作，肆意强迁

一些动迁部门在与动迁居民发生僵持时，往往无视法律法规，在无“拆迁许可证”的情况下予以强迁。

3.4.3 动迁公司提供的安置房源少、路途远

动拆公司提供适合动迁居民购买的房源少，导致居民不断上访。动迁组不顾动迁居民的实际困难，提供的房源距离居民的工作单位、医院等太远，给居民的生活、工作、就医带来不便。

3.4.4 动迁工作人员素质参差不齐

一些动迁公司在实施动迁过程中，打着政府的招牌哄骗、威吓动迁居民，与动迁居民发生矛盾时，往往采取断电、断水、断煤气，安排外来民工进驻空房等方法逼迁。

3.4.5 违法拆房

一些动迁公司为赶工程进度，在尚未与居民达成动迁安置协议，且无任何法律手续的情况下，擅自拆除、损坏居民住房，并搬走物品，事后谎称是民工“误拆”。有的地区强迁不够慎重，甚至违规强迁，影响了政府的形象。

3.4.6 缺乏监管

由于不少动迁人员素质较差，有的对动迁政策不甚了解，且缺乏耐心细致的工作作风，引起群众强烈不满；有的自称代表政府进行动迁，动辄以强迁相威胁。

4 化解动拆迁信访矛盾的对策与建议

动拆迁工作涉及千家万户的切身利益。按照博弈论，在这其中政府、开发商和拆迁者是博弈中的参与人，被拆迁者则是参与人的对手。无论是参与人还是对手，由于其各自有不同的利益追求，各自的目的都在于实现利益的最大化，所以各自都要审时度势，根据对方的行为选择来设计自身的行动方案。动拆迁矛盾的化解过程应该遵循博弈论，通过利益双方不断进行沟通谈判，反思而调整，最后追求合作与相对的双赢。

4.1 强化规划建设、项目审批过程的监管

4.1.1 加强对城市建设规划的监督管理

政府要加强对城市建设规划的监督管理，尽可能减少因规划问题引起信访矛盾。建设规划一经作出，不得随意更改。规划、房地部门应定期发布一些城市规划、房屋拆迁方面的指导性信息，扩大公示制度的宣传力度。如确需改变或局部改变建设规划的，要召开由建设单位、被拆迁居民及有关专家参加的听证会议，从程序上予以监督和限制。

4.1.2 加强对拆迁项目审批过程的监管，允许被拆迁人介入拆迁项目行政许可的过程

根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条的规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证会”；第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。拆迁项目涉及的是被拆迁人的重大利益和切身利益，广泛听取被拆迁人的意见对于维护他们的合法权益至关重要。只有让被拆迁人真正介入拆迁项目的审批过程，才能使被拆迁人享有充分的“知情权”，又能通过法定的程序让其维护自身的合法权益。这样才可能使被拆迁人在拆迁项目审批之初，即获得法律的强有力的保障［2］。

4.1.3 减少对具体拆迁过程的干预，坚持照顾被拆迁人利益的原则

（1）在制定补偿安置标准时，应充分听取被拆迁人的意见。目前，许多拆迁矛盾并不是补偿不到位、安置不落实，而是有关政策规定的补偿标准太低，或安置房源过远或无房源可安置，被拆迁居民所得安置房款买不起房。

（2）区别对待商业开发与为社会公共利益而进行的开发。为了公共利益而进行的开发，政府应该执行严格的征用程序。而为了商业利益的开发，开发商和被拆迁人应是平等的民事法律关系，双方作为不同的利益主体，应该进行平等地协商，政府此时应保持中立，不应过多介入拆迁活动当中。

（3）行政裁决应坚持满足被拆迁人合法要求的原则。行政裁决应是双方协商不成，又不愿意通过社会中介组织裁决时采取的一种迫不得已的做法。因为拆迁双方当事人是平等的民事主体，从法理上说，政府缺少介入的理由。另外，政府介入很容易“引火烧身”，把矛盾引向自己。应尽可能减少由拆迁人一方向政府申请裁决，行政部门即作出裁决的具体行政行为这一传统的工作方法。

4.2 城市旧区改造应尽可能采用原拆原搬的模式

在城市的动拆迁补偿中，补偿的方式和金额并不是动迁居民考虑的唯一因素。在老城区有一些棚户区，有的可能是几代人都一直在这里生活，他们已经形成了一个相对的“小社会”。在这里，左邻右舍都互相认识，假如随着城市的动拆迁，他们被分配到不同的地区，这就意味着他们的生活圈必须重造，对一些年纪较大的动迁居民，这是无法忍受的。所以说，在政策允许的前提下，应该尽量选择原拆原搬的补偿方案［3］。

4.3 改善动拆迁安置区域的出行条件

4.3.1 提前规划、合理布局、大力发展交通

政府部门在规划轨道交通的时候，要将动拆迁安置基地附近的交通纳入整体规划。提前规划、合理布局，切实解决动拆迁安置基地居民的出行问题。

4.3.2 不断创新工作方法，进一步加强行业管理

有关职能部门要加强公共交通服务质量的监督管理力度，特别对私人经营的公交线路的车辆设施要制定统一的、强制的标准，确保市民出行安全；要公开公共交通服务质量投诉处理方式，严格监督相关工作，有效办理市民投诉；要加强对司售人员工作规范和道德准则的培训和教育，努力提高他们社会公共服务意识和服务水平。

4.4 使本地区或者相邻区域的动拆迁政策公开透明

4.4.1 动拆迁补偿安置细则应公开透明，减少“暗箱”操作

各市政府应该制定涉及全市的动拆迁补偿安置细则，从总体原则层面上公开透明，并对各区（县）成熟有效的做法进行总结推广。各区（县）人民政府应该根据本地区房地产的现状，及时修正本地区的动拆迁补偿安置细则，并在第一时间在政府门户网站进行信息公开，让老百姓有章可查，心中有个明确的预期，可以防止当事人提出过高无理的要求。

4.4.2 大力发展社会中介组织，引导当事人向社会中介组织申请解决纠纷

根据“冲突管理理论”，沟通和调解都可以通过第三方来进行调解，以便解决冲突双方之间的差异。为了避免被拆迁人直接与政府管理部门发生关系，政府应大力培养和发展社会中介组织。社会中介组织作为政府与民众的缓冲器，避免民众与政府的直接接触，可以有效减少政府与民众的矛盾，有利于维护社会稳定。政府可以大力发展各种专业组织，在拆迁过程中，如果双方当事人协商不成，可以向某些专业组织申请裁决。这些社会中介组织作为第三方，位置客观、中立，当事人对它们往往也比较信任，裁决结果更易使当事人接受。

4.5 做好初信初访工作，将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态

要立足源头，高度重视初信初访工作，充分发挥解决信访问题的第一道关口作用，将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。

4.5.1 高度重视初信初访工作

及时有效处理初信初访工作是解决信访问题的第一道关口，对重大集体访、越级访，各级领导干部要亲自过问、亲自接待，协调化解、督促落实，一抓到底。严格落实初信初访首问首办责任制和初访责任单位现场接待责任，对受理的群众事项要“一办到底”，努力做到群众信访事项“件件有着落，事事有回音”。落实工作制度，要切实规范初信初访处理工作，各级信访部门要认真受理、严格办理、及时答复群众初信初访事项，做到程序齐全、材料齐备、结论严谨。要通过规范加强群众初信初访事项处理工作，推动建立健全信访事项办理终结机制。